sábado, 8 de octubre de 2011

LIBROS A RECOMENDAR

Aguilar Villanueva, Luis Fernando (2006), Gobernación y nueva gestión publica, México: Fondo de Cultura Económica. Abril
Alcántara Sáez, Manuel (1994), Gobernabilidad, crisis y cambio, México: FCE. Febrero
Dahl, Robert A. (1990), La Poliarquía, Madrid: Tecnos. Última semana de Marzo
Losada I Marrodan, Carlos (2000), ¿De Burócratas a gerentes? Las ciencias de gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. Abril
Manys, Yves y Jean-Claude THOENIG (1992), Las políticas públicas, Barcelona: Ariel. Abril
Muñoz de Bustillo, Rafael (2000), El Estado del bienestar en el cambio de siglo, Madrid: Alianza Ensayo. Febrero
Subirats, Joan (2008), Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Editorial Ariel. Primera semana de Marzo
Vallespin, Fernando (2000) El futuro de la política, Ed. Taurus

DOCUMENTO BASICO DE INVESTIGACION, 16 de Junio 2009. El inicio

El objetivo del presente documento es proponer un proyecto de investigación con el rigor académico que impone el desarrollo de una Tesis doctoral, describiendo el problema a investigar, la pregunta inicial, la hipótesis contrastable, el tipo de investigación a realizar y las fuentes a utilizar.
            Hoy en día, gobierno[1] y  sociedad se enfrentan a problemas cada vez más complejos, a crisis recurrentes, donde la investigación científica y la formación de mayor conocimiento son un imperativo como medida para superar las contingencias y generar una visión de prospectiva responsable.
Indudablemente toda investigación es perfectible en la medida que se conocen mayores datos que puedan aportar al mejor conocimiento y descripción del fenómeno, por ello el trabajo a realizar, responde a la necesidad de generar una mejor descripción del problema que más adelante citaré, como insumo para la generación de políticas públicas por parte de otros investigadores, además de realizar algunas propuestas de solución.
            Mi paso por la académica que da solidez en el análisis de los asuntos púbicos, las habilidades, conocimiento y destrezas adquiridas en el aula, así como una reciente experiencia empírica y teórica del problema[2], me permiten focalizar con mayor precisión el problema y la pregunta de investigación.
            El conocimiento generado en torno al problema investigar, si bien no se constituye en un cumulo abundante de literatura académica en comparación con otros temas de la ciencia política o de administración pública, es lo suficiente para generar el inicio de esta investigación.
            A  continuación daré contestación a las siguientes preguntas que he formulado como básicas.

1.- El problema
El problema que me propongo investigar es el  desarrollo del Narcotráfico en México como problema político e institucional en un ejercicio comparativo entre la etapa previa al inicio del gobierno que encabeza Felipe Calderón Hinojosa[3] y las acciones inherentes a este mandato.
            México es un estado federal donde la distribución del poder público se divide en poderes y niveles. Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como los niveles federal, estatal y municipal, han sido piezas que han actuado por acción u omisión frente al flagelo del narcotráfico, lo que ha permitido, entre otras variables, el nacimiento y consolidación de grandes estructuras trasnacionales del crimen organizado dedicadas al tráfico de drogas, tal y como buscaré demostrar durante la presente investigación.
            De acuerdo a la Constitución General de la Republica, corresponde al Poder Ejecutivo Federal la prevención social del delito y la persecución del narcotráfico, al poder legislativo formular las leyes que den atribuciones al ejecutivo para  la prevención, procuración justicia y la readaptación social, en tanto que al Poder Judicial le confiere la obligación de sancionar las conductas. Los estados y municipios únicamente se mantienen como actores cuya única atribución es la prevención del delito como agentes disuasivos.
La actuación del Estado[4] ha mostrado en determinados momentos ser omisa o cómplice en la proliferación de un problema en donde los depositario del poder público, en especial el poder ejecutivo federal, mantuvo principalmente a finales de la década pasada, posturas incrementales, algunas fuera de toda ética mínima posible, solo para salir del paso, con influencias externas[5] e internas[6]. Las instituciones encargadas de la prevención, procuración, y readaptación dependientes del poder ejecutivo ha sido invadidas por el cáncer de la corrupción, esto sin dejar de restar importancia a la corrupción alcanzada en el poder judicial que ha cobijado con gran impunidad a los grupos delictivos, renovando los incentivos para seguir actuando al margen de la legalidad.
 Hoy, México  vive los efectos negativos de un flagelo que buscó ser controlado durante el régimen hegemónico del siglo pasado mediante acuerdos verticales entre actores del régimen y el crimen naciente, pasando posteriormente a un acuerdos confusos, desarticulados y con menos capacidad de control  al momento en que se empiezan a generar las alternancias partidistas en los estados subnacionales, mismos  pactos que no terminaron de diluirse con la llegada de un partido político distinto al poder ejecutivo federal en el año 2000.
El pacto siempre buscado por el crimen organización como mecanismo de seguridad e impunidad, seguía generándose en menores dimensiones con posterioridad al año 2000 y previo a la llegada del nuevo gobierno en el 2006, principalmente a través de los gobiernos estatales y con una participación del gobierno federal menos cómplice que en el pasado, pero omisa en la elaboración de políticas públicas eficaces,  además de seguirse tratando el flagelo como un tema de índole policiaco.
Finalmente, la llegada de Felipe Calderón Hinojosa en el 2006 al poder presidencial, termino por desdibujar cualquier posible pacto del gobierno con el crimen y la inhibición hacia los actores de los gobiernos estatales y municipales, dada la “guerra contra el narcotráfico” iniciada por este.  De esta actuación del poder del gobierno hay diversas fuentes que me permitirán sostenerlo, tal y como lo habré de hacer en el curso de la investigación
El nuevo Presidente accedió al poder en medio de protestas masivas de repudio a su triunfo electoral, el cual se dio en los procesos electorales más competidos en la historia reciente de México, con argumentos de la oposición de fraude, con un nuevo Congreso confrontado internamente y donde el partido del Presidente no tenía la mayoría. En este escenario el Presidente inicia una guerra contra las ya mayúsculas organizaciones criminales
El combate a estas organizaciones es una obligación original del estado y permanente del gobierno, pero las instituciones civiles parecían no responder con la solidez necesaria debido a la cooptación histórica de agentes estratégicos en las instituciones mexicanas encargadas de la prevención, procuración, administración y readaptación social. El Presidente involucro ejército mexicano al frente de la estrategia contra el narcotráfico, actores que también se han venido desgastando debidos, entre otras cosas, a la penetración del poder corruptor de las organizaciones del narcotráfico en sus filas. Esta guerra ha generado más de una decena de miles de muertos entre civiles inocentes, las fuerzas del orden y narcotraficantes en tan solo tres años.
El camino es incierto, los gobernadores, presidentes municipales, legisladores y diversos actores políticos y sociales solicitan un cambio en la estrategia del gobierno, pero nadie ha presentado una estrategia alterna y parece tomar fuerza por un lado la decisión nostálgica de los acuerdos con el crimen del régimen de antaño que mantenían el orden, a lo cual me parece aspiran principalmente las organizaciones criminales, pero que ética y públicamente no es posible argumentarlo, además de que la decisión interna  está vinculada con acuerdos externos, principalmente con el gobierno de los Estados Unidos.
Finalmente, es imperativo generar un  acercamiento desde la óptica de la ciencia política hacia este flagelo, en un momento en que el uso del poder del Estado parece no tener contundencia en la disminución  de los efectos directos y colaterales que este poder del narcotráfico genera[7].
Los factores que determinan e incentivan este desarrollo son varios, entre ellos los geográficos, institucionales, políticos, estructurales y culturales, tal y como demostraré en la investigación a realizar.

2.-  Pregunta de investigación
R.- ¿Cuáles son las causas del desarrollo del narcotráfico en México como problema político e institucional?

3. Hipótesis
a)    Variable dependiente: Desarrollo del narcotráfico en México como problema político e institucional
b)   Variable independientes
1.- Los factores institucionales
a) Un marco legal deficiente
b) Órganos de prevención del delito, de procuración de justicia y de readaptación social ineficaces e infiltrados por el crimen
c) Coordinación deficiente entre los niveles de gobierno

2.- Los factores políticos
a) Acuerdos tradicionales de agentes estratégicos de alto nivel del gobierno con el crimen organizado
b) Crecimiento en la penetración del narcotráfico en las actividades políticas en los municipios de México
c) Influencia en entidades federativas históricamente ajenas al flagelo
d) Crecimiento en la cooptación de territorios

3.- Los factores geográficos
a) Ruta natural del tráfico de drogas hacia el país con mayor consumo mundial
b) Influencia de política anti-drogas de los Estados Unidos
c) Inmigración de mexicanos a los Estados Unidos facilitando el crecimiento de redes.

4.- Los factores estructurales
a) Pobreza
b) Desempleo
b) Incentivos económicos que genera el crimen superiores a los que ofrece el sistema

5.- Factores culturales
a) Actitudes ciudadanas en determinadas regiones han creado una subcultura. El crimen en determinadas regiones vino a corregir los fallos económicos del sistema, por ende las sociedades protegen a los delincuentes, proliferan los narcocorridos, nacieron imágenes religiosas exclusivas para los narcotraficantes, se generó una moda en el vestir, etc.





4. Tipo de investigación:
Es una investigación empírico-descriptiva, comparativa de dos momentos en el desarrollo del narcotráfico en México, cuyo objetivo es la exploración y descripción de un problema. Las unidades de análisis son el poder público del estado y el narcotráfico.

5.- Fuentes
Investigar este problema, implica reconocer inicialmente la existencia de una cantidad reducida de literatura respecto de otros temas o problemas en donde la ciencia política o la investigación científica genera mayor conocimiento, sin embargo hay la suficiente para apoyarme en la construcción de una nueva investigación.  Adicionalmente habré de consultar las fuentes gubernamentales (procesos judiciales, cifras delos gobiernos u organismos internacionales, etc.) así como de organizaciones no gubernamentales que generen datos en torno a este flagelo.
Asimismo, acudiré a fuentes primarias como a actores gubernamentales, ciudadanos organizados en pro de generar soluciones al problema, así como a actores que inciden de manera directa en el desenvolvimiento del flagelo. Sabedor que quizás este tipo de fuentes no tengan tanto valor en una tesis doctoral, sin embargo no son despreciables.


[1] Cuando nos referimos a gobierno hago  alusión al poder ejecutivo electo mediante procesos democráticos
[2] Como parte del segundo año académico del programa doctoral, elabore un documento titulado “Narcotráfico y Estado”, en donde me avoque a realizar un análisis teórico y un estudio de caso del narcotráfico. Las fuentes utilizadas fueron la diversa literatura de corte académico y periodístico, información gubernamental y no gubernamental, así como la entrevista a personajes que intervienen de manera directa en el flagelo.
[3] Felipe Calderón Hinojosa asumió el cargo como Presidente de México el 1º de Diciembre del 2006 y su mandato constitucional termina el 30 de Noviembre del 2012.
[4] Me refiero a “Estado”, cuando explico la participación de las instituciones que ostentan el poder público en una sociedad determinada e independiente
[5] Me refiero a la participación que tienen en México las políticas antidrogas de los Estados Unidos
[6]  Me refiero a la participación de factores políticos, factores geográficos, culturales , estructurales e institucionales
[7] La corrupción permea en el gobierno y en el poder judicial

jueves, 22 de septiembre de 2011

Gobernabilidad y democracia

Gobernabilidad y democracia

 La democracia respeta la lógica de la igualdad política, mientras que la Gobernabilidad respeta la del poder (Coppedge, 1983)

Empecemos por entender la relación existente entre Gobernabilidad y Democracia, donde por ejemplo la existencia de un sistema político autoritario no significa la existencia de ingobernabilidad. Contrariamente a lo establecido en algunos casos, como el de México, puede existir un equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta de los gobernantes. ¿Cuál es la relación entre Gobernabilidad y Democracia, es decir, cómo impacta la existencia (o no) de una poliarquía a la gobernabilidad de un sistema político? Alcántara en su estudio se centra en entender cómo los problemas de gobernabilidad están relacionados con los diferentes grados de consolidación democrática de sus sistemas políticos Los orígenes del concepto de Gobernabilidad, surgen a partir de los resultados del informe sobre la gobernabilidad elaborado en 1975 para la comisión Trilateral bajo el título “crisis de la democracia”, el concepto de gobernabilidad ha servido para tratar de explicar los más variados fenómenos, citemos un ejemplo. Para el Banco Mundial la gobernabilidad es el proceso mediante el cual los gobiernos son elegidos, responsabilizados y reemplazados, así como la capacidad del gobierno para gestionar los recursos, formular e implementar las políticas públicas. La gobernabilidad es un fenómeno relativo a cualquier régimen. El rendimiento de todo sistema político se encuentra directamente relacionado con la gobernabilidad del mismo, entonces las variables independientes que afectan el rendimiento, integrantes de los distintos enunciados, tendrán mucho que ver a la hora de entender la gobernabilidad del sistema. Manuel Alcántara define la gobernabilidad como la situación en que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción del gobierno, de carácter medioambiental o intrínseco a este; y por el contrario la ingobernabilidad se refiere a una condición disfuncional que dificulta la actividad y capacidad gubernamental. Alcántara explica que los politólogos coinciden en que hay 3 corrientes intelectuales Birch (1984) y Pasquino (1988), que contribuyen a explicar el tema de la Gobernabilidad: 1. La primera corriente referida a la gobernabilidad derivada del planteamiento neoconservador liderado por Daniel Bell y Samuel Huntington, explica su posición negativa (la ingobernabilidad) como el producto de una sobrecarga de demandas a las que el estado respondía con la expansión de sus servicios y de su intervención, provocando inevitablemente una crisis fiscal. El diagnóstico de la situación lleva a plantear la existencia de tendencias que generaban disfunciones en el sistema democrático y se refieran a: a. A la deslegitimación de la autoridad y pérdida de confianza del liderazgo como consecuencia de la persecución de las virtudes democráticas y del individualismo b. A la sobrecarga del gobierno debido a la expansión de la participación política y al desarrollo de las actividades gubernamentales c. A la desagregación de intereses como consecuencia de la intensificación de la competencia política y que ha conducido a la fragmentación de los partidos políticos 2. La segunda corriente es la formulada por los económicas neoliberales, políticamente neoconservadores, cuyo principal punto de partida se basa en el presupuesto de la mala relación entre el Keynesianismo y la democracia política, crea una mezcla inestable. En ese sentido señalan que la democracia se encuentra presionada y que llega a generar una rápida inflación cuando los gobiernos se ven confrontados por los sindicatos y por los votantes que consideran al Estado como un botín de servicios inagotables. 3. La tercera corriente es la neo marxista, donde queda de manifiesto el trabajo de O´Connor, por un lado, y de Habermas y Offre por el otro. O´Connor se refirió a la crisis fiscal resultado de las contradicciones del Estado del capitalismo avanzado, agravado por el sistema democrático. Por su parte Habermas mantuvo la existencia de una doble crisis: de entrada, en su acepción de crisis de legitimidad clásica y de salida como crisis de racionalidad, en el momento en el que la burocracia no hace compatibles, o es incapaz de manejar correctamente los mecanismos de control que exige el sistema democrático. Las condiciones según Manuel Alcántara que hacen posible la gobernabilidad serian: I. La existencia de un sistema normativo respetado por las autoridades centrales con el uso ocasional de sanciones efectivas. II. La congruencia entre el sistema normativo y las motivaciones de los actores. Estas condiciones deberán de verse complementadas por dos principios: a) la consecución del grado más alto de productividad y b) la mejor, cuando no la más justa distribución Según Alcántara, la gobernabilidad se presenta en distintos grados: I. Gobernabilidad Ideal: se refiere al equilibrio estático (perfecto) entre demanda y respuesta II. Gobernabilidad Normal: se refiere a la situación de equilibrio dinámico (no perfecto) entre demanda y respuesta III. Déficit de Gobernabilidad: se refiere a la situación donde el gobierno comienza a tener problemas serios de eficiencia que exceden los márgenes socialmente tolerables IV. Crisis de Gobernabilidad: se refiere a una situación donde se conjugan varios casos de déficit de gobernabilidad. V. Ingobernabilidad: la acción del gobierno se torna imposible Alcántara define gobernabilidad como la capacidad de ejercicio y de respuesta del gobierno en su ejercicio gubernamental. El concepto de gobernabilidad entonces se refiere a la interacción entre gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas sociales. Características generales de una situación de ingobernabilidad:: I. Indisciplina: se manifiesta en los esfuerzos que realizan determinados ciudadanos para influir en las decisiones públicas por métodos violentos, ilegales o anómalos. II. Inestabilidad: en cuanto a fracaso de los intentos de la elite política para conservar sus posiciones de dominación o para reproducir las coaliciones preexistentes. III. Ineficacia: entendida como la disminución de la capacidad de los políticos y burócratas para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinación obligatorias o de decisiones emanadas de la autoridad del estado IV. Ilegalidad: los esfuerzos realizados por los poseedores de un poder corporativo de alto nivel para evadir restricciones legales y constitucionales en búsqueda de ventajas. Al revisar el concepto de gobernabilidad, la relación entre el estado y la sociedad, cuyas variables como la legitimidad y la eficacia constituyen los fundamentos de la estabilidad política, necesariamente nos lleva a mencionar lo señalado por Peters, al mencionar que “el fenómeno de la ingobernabilidad es inherente a la democracia representativa por el desfase que esta conlleva en el momento de trasladar el mandato electoral recibido por los votantes, en políticas que pudieran ponerse en marcha de una manera concreta y con unos resultados determinados”. Le legitimidad de las políticas aplicadas por el gobierno, necesariamente pasan por la aceptación de la sociedad, ya que es en esta donde se formula la deslegitimación o relegitimación de la autoridad estatal, por ello es importante revisar la intermediación entre la sociedad y el estado. En ese sentido la participación democrática y sus dimensiones constituyen el reto de construir la gobernabilidad democrática. La visión de Giovanni Sartori de la democracia, es un sistema político que se compone en su conjunto de estructuras donde los elementos como la libertad, la discusión, el voto y las elecciones son instrumentos necesarios solo si se insertan en un sistema de poder y de gobierno caracterizado por frenos y contrapesos. Para Robert Dahl, la concepción mínima de democracia es poliarquía, que consiste en elecciones libres y universales, que los puestos públicos sean accesibles a todos, que todos los individuos tengan la libertad de militar en las organizaciones políticas y sociales, y finalmente que los actores claves de la sociedad (partidos políticos, militares, empresarios) consideren que las elecciones son la única vía para llegar al poder. Dahl señala 3 condiciones que deben de existir en la interacción entre el gobierno y los ciudadanos para que todos ellos tengan oportunidades y para que la democracia pueda existir: I. Formular sus preferencias (libertad de asociación…) II. Manifestar públicamente dichas preferencias entre sus partidarios y ante el gobierno, individual y colectivamente. (voto, partidos…) III. Recibir por parte del gobierno igualdad de trato: es decir, éste no debe hacer discriminación alguna por causa del contenido o del origen de tales preferencias. Sin embargo, agrega dos dimensiones: amplitud y representatividad. Define a las Poliarquías como regímenes relativamente, pero no completamente, democráticos. Esto porque la democracia comprende más dimensiones que las analizadas por el autor. Las poliarquías son sistemas altamente liberalizados y popularizados, es decir, muy representativos a la vez que francamente abiertos al debate público. En suma, las instituciones democráticas son las que mejor canalizan las necesidades y demandas ciudadanas al propiciar y dotar de mayor legitimidad al sistema. Si bien, puede haber gobernabilidad en gobiernos autoritarios, la falta de legitimidad podría generar incentivos para conseguir representación en las decisiones públicas por medios violentos o anómalos (indisciplina) y con ello entrar a condiciones de ingobernabilidad. Finalmente los conceptos de legitimidad, eficacia y eficiencia son conceptos inherentes al de gobernabilidad. Gobernabilidad se refiere a la relación de equilibrio entre capacidades gubernativas y demandas ciudadanas. Ojo: no puede haber democracia sin gobernabilidad, porque qué sentido tiene la existencia de democracia sin un gobierno capaz de gobernar. 3.1. Gobernabilidad: definición, origen y evolución del término Hablamos de gobernabilidad cuando algo es gobernable, es decir, presupone una docilidad de la sociedad a sus gobernantes. Nunca ha habido una gobernabilidad plena, ya sea porque faltaba la legitimidad o porque el Estado carecía de los recursos (económicos, institucionales, coercitivos) para satisfacer los fines deseados, o por su incompetencia, o porque se enfrentaba con importantes resistencias por los afectados de algunas políticas concretas. Que el Estado no pueda realizar determinados objetivos no es excepcional ni tiene que preocuparnos. La gobernabilidad siempre ha existido con dosis de ingobernabilidad, lo que obliga a los poderes públicos a afinar permanentemente sus instrumentos de acción sobre la sociedad y a reajustar los fines perseguidos según sus posibilidades. El problema comienza a ser agudo cuando ya no basta con un reajuste puntual, sino que es su forma de actuar y sus fines lo que se cuestiona. Esto es la crisis de gobernabilidad. Una de esas crisis se hizo perceptible a mediados la década de 1970 . La recesión económica, provocada en gran medida por el encarecimiento del petróleo, situó a las sociedades occidentales ante una serie de problemas para afrontar los costes del Estado de bienestar y para llevar a cabo la gobernabilidad. Empezó a cuestionarse el consenso social democrático, sobre todo por parte de un discurso neoliberal revitalizado. También comienza a aparecer la retórica sobre la “sociedad civil”, que tendría influencia sobre una nueva comprensión de la democracia y sobre los fundamentos y los límites de la acción de gobierno. Entonces los términos tradicionales para referirse a “gobernar” perdieron fuerza explicativa, y desde finales de la década de 1980, se generalizó entre los expertos un nuevo vocablo para explicar la conducción del Estado sin timón centralizado pero sí con timonel. En inglés dicho término es governance, que Vallespín traduce como “gobernación”. No hay acuerdo entre la comunidad de politólogos al traducir el vocablo (Vallespín, 2003: 121-122). El concepto de gobernabilidad fue planteado por Huntington (1975) a la comisión trilateral, constituida en Tokio en 1973 por empresarios, economistas, políticos y diplomáticos de Estados Unidos, Europa y Japón. Huntington reflejaba su preocupación porque los excesos de libertad y de participación de los actores políticos en las democracias podían conducirlas a un estado de ingobernabilidad. En sus inicios, el concepto fue de inspiración neoconservadora. Se entiende por gobernabilidad la razonable capacidad de mando, de conducción política y de disciplina democrática que puede alcanzar una sociedad. La acción de gobierno requiere condiciones favorables al interior de los Estados como en el medio internacional. Cuando esas condiciones no se dan, o cuando se dan con deficiencia, se dice que hay problemas de gobernabilidad en un Estado. Para Michael Coppedge, la gobernabilidad descansa en la armónica relación entre los “actores estratégicos” de una comunidad, o sea, entre los que tienen suficiente poder para alterar el orden público, impulsar o detener el desarrollo económico, o en general afectar la marcha de la sociedad, porque posean determinados bienes de producción, o muevan organizaciones de masas, o tengan influencia sobre la maquinaria administrativa del Estado, manejen las armas o posean la capacidad de diseminar ideas e informaciones en la sociedad. Así, para él, la gobernabilidad depende de que las relaciones entre esos actores estratégicos sean estables y aceptadas. Paradójicamente, la cuestión de la gobernabilidad sólo se plantea en los regímenes democráticos. El problema se asocia con la dificultad de gobernar con base en consensos democráticos, con respeto a las libertades, con el funcionamiento de los partidos, de los sindicatos, de los grupos de presión y demás organizaciones sociales, con sometimiento al esquema constitucional de división de poderes, con las fuerzas políticas de oposición en funcionamiento, en medio del debate parlamentario, en fin, con sujeción al esquema pluralista que la democracia supone. Algunas de las dificultades para la gobernabilidad tienen que ver con la pobreza, la violencia, la explosión demográfica y el crecimiento de las ciudades, la corrupción, la crisis de los partidos políticos, la globalización, las migraciones, el aumento del reconocimiento de derechos de las minorías (étnicas, religiosas, de extranjeros, etc.) y unos ciudadanos más informados, más comunicados y más exigentes. El interés sobre el término de gobernabilidad se relaciona con la aparición de situaciones de crisis de gobernabilidad en los sistemas políticos. Entre las múltiples interpretaciones de la crisis de gobernabilidad, destacan dos: 1º) la incapacidad de los gobernantes insertos en las “condiciones contradictorias de los sistemas capitalistas”, 2º) la consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1988) (Alcántara Sáez, 1994: 32). Bourricaud (1992) denunció la posibilidad de que la crisis de gobernabilidad se debiera a la existencia de “minorías vehementes”, esto es, actores colectivos intermedios entre los grupos de interés y los actores sociales, surgidos en un espacio de confusión y confrontación al que Bourricaud llamó babel, que rompieran el equilibrio político al poner de manifiesto cuestiones como la crisis de valores, la difícil relación entre productividad y solidaridad, etc. Estas minorías, en casos extremos, protagonizan el terrorismo o la exacerbación del comportamiento del free rider, al tratar de obtener los beneficios de la cooperación sin asumir costes. En los países menos desarrollados se realza el papel de las variables políticas en las recurrentes crisis: la calidad del liderazgo y sus preferencias; la ideología prevaleciente; la relación entre las élites; el diseño de las instituciones políticas dominantes, tales como el sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y el papel del Estado como el principal responsable del desarrollo socioeconómico. En América Latina, Coppedge señala la existencia de una evasión recurrente de los mecanismos institucionales a la hora de dilucidar los conflictos entre los grupos políticamente relevantes a los que no son ajenas las fuerzas externas que continuamente les influyen (Alcántara Sáez, 1994: 38-39). La cuestión de la gobernabilidad no se caracteriza sólo por su referencia a la probabilidad de la crisis gubernativa, sino porque también hace suya la premisa de que el agente central o único de la conducción social es el Estado. Se trata de preguntarse sobre las capacidades de gobernar del gobierno, considerando a la sociedad como algo que por definición ha de ser gobernado. A esa perspectiva, varios autores la llaman “vieja gobernación/gobernanza” (Aguilar Villanueva, 2006: 69-70). 3.2 Crisis y gobernabilidad La legitimidad y la eficacia son los indicadores principales que advierten con mayor precisión de la aparición de una crisis. Toda crisis conlleva elementos subjetivos y objetivos. En el caso de una crisis de gobernabilidad, estos elementos vienen representados por aspectos tales como la legitimación, la credibilidad y el apoyo del sistema político, por un lado, y la eficacia, la efectividad y la eficiencia del mismo. Todo régimen político mantiene prolongadamente su propia existencia si se sostiene en equilibrio sobre el magma que representa la sociedad. La continuidad ideal de dicha situación contribuye a lubricar la gobernabilidad del sistema. El grado de confianza se expande o se constriñe en función de lo que la sociedad recibe del régimen político. La legitimidad y eficacia son dos condiciones esenciales que ha de cumplir cualquier gobierno para que su existencia no sea precaria. Para Linz, legitimidad y eficacia son dimensiones analíticas distinguibles. En mucho, la aceptación de la crisis como referencia en el medio intelectual y profesional público se debió a que un buen número de politólogos se adscribía al marxismo, cuyo enfoque dialéctico de la historia social otorga un lugar importante a la crisis, considerada como vehículo necesario de la transformación de la sociedad de clases en una más equilibrada en sus factores productivos. El enfoque marxista había sido reelaborado y revitalizado en los años setenta y ochenta con los trabajos de J. Habermas, Problemas de Legitimación en el Capitalismo Tardío (1973) y K. Offe, Contradictions of the Estado del Bienestar (1984). Cercano a la posición marxista, también James O`Connor, La Crisis Fiscal del Estado (1973). Más allá del marxismo, Samuel Huntington, El Orden Político en las Sociedades de Cambio (1968) y Juan Linz, La Quiebra de las Democracias (1978). Las tesis marxistas mostraban cómo la proclividad inherente de la sociedad capitalista a la crisis había sido detenida por la aparición de los Estados sociales de bienestar, pero que desde finales de los años de 1960 esos Estados comenzaban a dar señales de vulnerabilidad y desarrollaban tendencias de crisis desde su interior (Aguilar, 2006: 53-54). El auge intelectual y político del tema de la crisis se debió también a la preocupación por el futuro y la viabilidad de las democracias de las economías industrializadas y sus Estados sociales de bienestar. Un libro influyente al respecto es La Crisis de la Democracia: Reporte Sobre la Gobernabilidad de las Democrcias a la Comisión Trilateral, de 1975, de M. Crozier, S. Huntington y S. Watanuki (Aguilar, 2006: 55-56). El libro de Crozier, Huntington y Watanuki representa un corte porque por primera vez introduce en la reflexión politológica y administrativa pública el planteamiento y concepto de la gobernabilidad/ingobernabilidad de la democracia. Pronostica que la “sobrecarga” estructural del Estado lo destina a bajo desempeño progresivo y a crisis fiscal, administrativa y política. Por un lado está el patrón de gobernación de los gobiernos, que en los años de postguerra construyeron su legitimidad en base a un criterio de legalidad (leyes universales) y un criterio de racionalidad (bienes y servicios para todos por igual). Por otro lado está la creciente demanda social, estimulada por las promesas de los partidos y candidatos en base a los criterios de legalidad y de racionalidad (Aguilar, 2006: 56). La advertencia de la crisis se hizo realidad a partir de la mitad de 1970. Comenzó con crisis de los gobiernos de las socialdemocracias, las democracias cristianas y los laboristas europeos, y en Estados Unidos problemas de finanzas públicas y de inflación debido a las políticas sociales de los gobiernos demócratas. En América Latina la detonó el endeudamiento al que recurrieron los países para reactivar la economía. La crisis puso de manifiesto la ingobernación. El gobierno había dejado de gobernar a su sociedad, al menos en sentido económico, dado que la había conducido al descalabro (Aguilar, 2006: 60). La crisis es económica y política. En el terreno de la política, la crisis ha sobrevivido como referencia central en el problema de la gobernabilidad de la democracia, cuyo planteamiento tiene un tono negativo por la preocupación acerca de la eventual ingobernabilidad de los regímenes democráticos nacientes y, en consecuencia, por la pregunta de qué hacer para evitar la pérdida de capacidad directiva de los nuevos gobiernos democráticos, la consecuente crisis política y sus previsibles efectos destructivos. La cuestión de la ingobernabilidad consiste en la averiguación de los poderes o capacidades que la democracia requiere para estar en aptitud de gobernar a su sociedad, bajo la premisa de que carece de las capacidades gubernativas básicas o de que las que posee son insuficientes, por lo que sobre el gobierno democrático se cierne la probabilidad de la crisis (Aguilar Villanueva, 2006: 62). Comparada con la crisis de las democracias maduras, el problema de las democracias en formación reside en la debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad), por lo cual esas capacidades son rebasadas por la demanda social, la cual se desborda en presiones y anomias, debido a que existen sectores sociales que mantienen la expectativa o la ilusión de que los gobiernos democráticos tendrán una capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos autoritarios. La ingobernabilidad resulta, no por exceso, sino por defecto de la capacidad de la democracia para resolver los problemas de la sociedad (Aguilar Villanueva, 2006: 64). La teoría de la gobernabilidad nace como teoría de la ingobernabilidad (Achad y Flores, 1997) (Aguilar Villanueva, 2006: 64). La Comisión Trilateral (Japón, Europa y Estados Unidos), representada principalmente por Crozier y Huntington, en un análisis pesimista insistió en la ingobernabilidad de las democracias y volvió sobre la cuestión planteada por Sartori (1975) de si la democracia matará a la democracia. Esa perversión de la democracia resulta de una concepción errónea: “La idea democrática según la cual el gobierno es responsable ante el pueblo creó la esperanza de que el gobierno está obligado a responder a las necesidades y a corregir los males que afectan a grupos específicos en la sociedad” (Crozier, Huntington, 1975). La comisión sugiere instaurar una democracia “atemperada”, en la que las presiones en favor del Estado del Bienestar estén limitadas y controladas (Mény y Thoenig, 1992: 37-38). El diagnóstico de la crisis de gobernabilidad se sustentó sobre un análisis más general del Estado de bienestar y del funcionamiento de la democracia. Aunque los argumentos variaban según el enfoque aplicado (enfoques neo marxistas y enfoques liberales), coincidían en señalar la existencia de una distorsión en el ejercicio de la acción de gobierno. 1º) Diagnóstico de los liberales. Aquí encontramos una serie de estudios a partir de una visión clásica de la relación entre Estado y sociedad, que se concretan en la imagen del proceso político. La sociedad (individuos y grupos) dirige sus demandas al Estado y le dota de legitimidad. El Estado procesa las demandas, las evalúa en función de sus recursos y las traduce en decisiones. Esas decisiones repercuten sobre la sociedad, contribuyendo a que ésta reformule y reintroduzca sus demandas en el sistema político y que refuerce o debilite la legitimidad. Es una visión que, aunque procesual, presenta al sistema político como una especie de “artilugio mecánico” que reacciona ante inputs de demandas sociales y legitimidad, que va traduciendo en outputs decisionales. El proceso democrático, por su parte, es la energía que le provee de legitimidad, y aporta la competitividad necesaria a los actores políticos para que su actividad se ajuste el máximo posible a aquello que es deseado mayoritariamente. Sobre ese trasfondo, la evaluación de la crisis se formula de la siguiente manera: se habría producido una inflación de las demandas que dirigen los ciudadanos al sistema político, que quedan sin respuesta por parte de un Estado sobrecargado. Este proceso se habría visto potenciado por la crisis económica, que redujo sus posibilidades de recurrir a la vía fiscal para aumentar sus recursos, y desembocaría en una crisis de legitimidad del sistema político. El aumento incontrolado de las demandas y pretensiones sociales se interpreta como un corolario de la lógica interna del Estado de bienestar, cuyas prestaciones no están en principio sujetas a limitación. Como subrayaba Pierre Rosanvallon (1981), “la dinámica del Estado benefactor descansa sobre un programa ilimitado: liberar a la sociedad de la necesidad y el riesgo”, pero la ambigüedad de la idea de necesidad, que oscila entre la supervivencia (satisfacción de las necesidades físicas fundamentales) y la abundancia (supresión de las necesidades), impide predecir el contenido que en cada momento corresponde a esa idea, y mucho menos incorporarlo en un programa de actuación. Una vez que se ha abandonado la interpretación de “mínimos” (satisfacción de necesidades físicas elementales) se entra en una espiral de contornos indefinidos, y entonces “el sistema de necesidades se confunde con la dinámica social” (P. Rosanvallon, 1981). Otros autores ubican el problema del aumento de las demandas en la lógica interna del proceso democrático, que tiende a generar un permanente exceso de expectativas. Para alcanzar el triunfo electoral, los partidos entran en una puja de ofertas, que si bien es legítima desde la perspectiva de la retórica electoral, contribuye a disparar el cúmulo de inputs que entran en el sistema. Sobre ese estado de cosas influye el cambio producido en los valores e imágenes del mundo de las sociedades occidentales desarrolladas. La década de 1960 fue la del democratic surge y de la afirmación del igualitarismo democrático (S. Huntington, 1975). El espíritu de protesta, búsqueda de igualdad y desobediencia civil, con su recelo ante el poder, su desconfianza ante el liderazgo y las instituciones y su énfasis sobre la igualdad y los derechos civiles repercute sobre el enjuiciamiento de la acción política. El Estado se ve así obligado a ampliar constentemente sus prestaciones sociales, pero lo hace con cada vez menos recursos económicos y con una legitimidad cada vez más débil. A eso se añade el problema de las nuevas necesidades. Ya no se trata sólo de satisfacer intereses o valores tradicionales (como seguridad física y económica), sino otros nuevos que se calificaron como postmaterialistas (R. Inglehart). Más que la búsqueda de un alto nivel de vida puramente económico, persiguen la realización personal, intelectual y estética dentro de un ocio creativo y un medio ambiente limpio. La visión cuantitativa del bienestar deja paso a criterios cualitativos, a una determinada concepción de la calidad de vida, que complica la capacidad del Estado democrático para hacer frente a esta nueva heterogeneidad de las demandas. Desde el otro polo, el del Estado, y como consecuencia de lo anterior, nos encontramos con una creciente acumulación de funciones a las que los poderes públicos deben hacer frente. La inexistencia de límites definidos de la acción estatal hace que el ámbito de su responsabilidad vaya extendiéndose. El Estado asume el papel de una “compañía de responsabilidad ilimitada ocupado en la actividad de asegurar a toda persona en cualquier momento frente a cualquier riesgo” (A. King, 1976). El problema se agudiza cuando el Estado no dispone de los recursos suficientes (económicos u organizativos) para enfrentar la situación y es desbordado por las exigencias que se le dirigen. En eso consiste el diagnóstico de la sobrecarga del Estado: en el desfase entre lo que la sociedad le solicita y lo que realmente está en condiciones de ofrecer. La percepción del problema es peor cuando se consideran algunos efectos de la crisis económica, con su consiguiente disminucion del crecimiento y del aumento del paro. Por un lado disminuyen los ingresos para realizar las políticas sociales, y de otro lado se incrementan algunas prestaciones sociales, como las del seguro por desempleo. Esa es la crisis fiscal. Se considera que el desfase entre ingresos y gastos no puede repercutirse sobre los contribuyentes sin amenazar la capacidad productiva del sistema económico. Como apuntaba Gitta Ionescu (1984), con frecuencia se olvida “que no es la institución política (el Estado social) la que proporciona el bienestar, sino las fuerzas económicas y sociales de la sociedad”. Esas fuerzas aportan los recursos sobre los que carga el Estado para obtener los ingresos para financiar sus políticas sociales. A esto se añade las distorsiones provocadas por determinados cuerpos de la Administración, más proclives a maximizar sus intereses corporativos (tanto más favorecidos cuanto mayor sea el intervencionismo estatal) que a promover la eficiencia del sistema. Pero aunque la eficiencia fuese su meta, en el sector público no hay un criterio de eficiencia objetivable de forma similar al criterio de beneficio en el sector privado. La repercusión conjunta de todos esos factores imposibilita una planificación racional de las políticas administrativas del Estado, que acaban respondiendo más a situaciones coyunturales que a auténticos programas a largo plazo. Lo anterior revierte sobre la ineficiencia de la acción pública y, en consecuencia, sobre la legitimidad del sistema. Recobrar el equilibrio perdido exigiría un retraimiento de las obligaciones del Estado y un repliegue de las exigencias de la ciudadanía, que a la hora de realizar sus fines debería confiar más en su capacidad de auto organización que en los poderes públicos: menos Estado y más sociedad civil. 2º) Diagnóstico neo marxista. Se apoya en una evaluación más general del dúo formado por el sistema capitalista y el Estado democrático, que conduciría a una “contradicción” casi insalvable. Su análisis del Estado de bienestar cobra interés dentro del más amplio estudio del “capitalismo tardío” (Claus Offe, Jürgen Habermas), es decir, del sistema económico de las sociedades occidentales, basado en una alianza entre un capitalismo, con una presencia oligopolista creciente, y un Estado intervencionista, que funciona como un estabilizador de las coyunturas económicas y de los conflictos sociales. Desde esa perspectiva, el Estado no se concibe ya como un instrumento al servicio de una clase concreta, sino como garante y gestor de los “intereses colectivos de una sociedad clasista dominada por el capital” (C. Offe, 1984). De ahí se concluye que, a pesar de las políticas sociales que pudiera emprender el Estado, y a pesar de su “disponibilidad” para todos los sectores sociales, prevalece la lógica del capital. El creciente intervencionismo estatal no ha provocado cambio sustancial en la estructura y la dinámica del modo de producción capitalista, al menos en lo que constituye su núcleo central, que es la esfera de la producción y el proceso acumulativo. La acción política, encarnada primordialmente en políticas fiscales, no pasaría de provocar algunos efectos sobre la esfera distributiva, que cumplirían la función de anular el “proceso de proletarización” y de erosionar la lucha de clases. Pero esa función del sistema político, que debe realizarse dentro de los principios de la “democracia burguesa”, hace que el Estado quede emparentado entre dos lógicas, que en principio son distintas: la lógica económica, sujeta a los imperativos del modo de producción capitalista y, por tanto, al mantenimiento del proceso acumulativo privado, que es de donde el Estado obtiene principalmente sus ingresos fiscales, y la lógica política, incorporada al sistema democrático, que condiciona la acción del Estado al “apoyo de las masas”. Es en la contradicción entre “la forma” institucional sujeta a las reglas del gobierno democrático y “el contenido” material del poder estatal, condicionado por las exigencias del proceso acumulativo, donde se va a buscar la fuente de la crisis. El problema reside en que el Estado capitalista, que puso en marcha medidas intervencionistas para contener la lucha de clases y corregir las disfuncionalidades del mercado, se encuentra en un dilema prácticamente irresoluble: por un lado debe responder a intereses generales si quiere mantener el apoyo de las masas; por otro lado, no puede hacerlo sin potenciar una economía de mercado, gobernada por la lógica del capital, que es de donde extrae sus recursos. El intervencionismo del Estado se encuentra limitado por la capacidad del sistema económico capitalista para generar excedentes de capital; pero las demandas y expectativas de nuevos servicios sociales tienden a crecer por encima de la disponibilidad presupuestaria del Estado, que se ve incapaz de repercutirlas sobre el mercado sin amenazar las posibilidades de desarrollo económico. La tendencia del gasto público a aumentar más rápido que los ingresos es lo que se llama “crisis fiscal”. La crisis fiscal se acentúa en época de recesión económica, lo que puede arrastrar al Estado a imponer políticas de control de precios e ingresos u otras similares; o bien a reducir los servicios sociales, con lo que se exacerba el problema de la legitimidad. A la postre, el Estado se ve obligado a responsabilizarse de un conjunto de problemas sin tener un control directo sobre los medios para resolverlos, o sea, sin la disponibilidad efectiva de los recursos económicos, que en su mayor parte están en manos privadas. Por otra parte, si el Estado se defiende aumentando los impuestos, “deberá disimular la explotación fiscal o justificarla ideológicamente” (J. O`Connor, 1981) para no incurrir en una “revuelta tributaria”. La otra salida, la de reducir los servicios sociales, encontraría más reticencias, ya que presenta más a las claras cuáles son los intereses que encubre la acción de gobierno. Este análisis no pierde de vista la dimensión más estrictamente política del fenómeno. Al mercado político accede una pluralidad de grupos sociales e intereses particulares que intentan influir en el poder estatal o apropiárselo con fines particulares. “Prácticamente ninguna de esas reivindicaciones está coordinada por el mercado. La mayoría de ellas se cursan a través del sistema político y se pierden o se ganan por medio de una lucha política” (J. O`Connor, 1981). Esto hace que se produzcan pérdidas, duplicaciones y superposiciones en los servicios estatales. Por tanto, a la crisis fiscal y de legitimación se sumaría una “crisis de racionalidad” en el marco de la acción administrativa. Los dos bloques de teorías pusieron de relieve que “algo pasa” con la acción de gobierno que impide que éste pueda lidiar con sus contradicciones internas. La primera perspectiva encontró pronto sustento en el neoliberalismo y, al señalar los límites de las políticas de bienestar, contribuyó a sentar las bases de lo que llegó a calificarse como “pensamiento único”. Los enfoques neo marxistas, aunque han perdido parte de su interés por el Estado y se han volcado sobre la mundialización, quedan como un ejercicio teórico refutado en la práctica por la Historia, no tanto porque fuese incorrecta su evaluación de las contradicciones del sistema, sino porque, como le ocurriera a Marx, fueron incapaces de captar las posibilidades del capitalismo para neutralizar los conflictos políticos que iba creando. El sistema político, por el hecho de existir y de mantener niveles de crecimiento económico y una cierta racionalidad administrativa, parece retar el problema de la “contradictoriedad”. Además, cualesquiera que fuesen las dificultades de la acción de gobierno, siempre habrían de tener lugar dentro de los constreñimientos del sistema capitalista, sobre todo una vez desaparecidas las posibles alternativas a partir de 1989. No hay otra opción política distinta al Estado de derecho, la democracia parlamentaria y la economía de mercado. La crisis de legitimidad no se produjo y está lejos de producirse porque, entre otras razones, es la propia conjunción de ese conjunto de instituciones la que constituye el criterio de legitimidad de nuestras sociedades políticas. Tampoco acertaron los diagnósticos liberales. En la mayoría de los países con un Estado de bienestar asentado, y con independencia del tipo de gobierno, siguió aumentando el gasto público o se mantuvo constante en torno al 40% del PIB. El color del gobierno influyó en una mayor o menor presencia estatal, pero no el sistema democrático en sí, al menos no directamente. Sólo a finales de la década de 1980 y primeros años de la de 1990 hubo un cierto repliegue, más por la mundialización que debido a déficit de legitimidad. Ni liberales ni neo marxistas fueron conscientes de las transformaciones que estaban comenzando a producirse en la acción de gobierno. Siguieron pendientes de una visión que codificaba la realidad de la política a partir de una imagen reedificada y tajante entre Estado y sociedad, como si la frontera entre ambos estuviera delimitada por mojones perceptibles a simple a vista. (Vallespín, 2003: 123-130). 3.3. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza La distinción entre “gobierno” y “gobernación” sirve para complementar la distinción entre Estado y sociedad civil y para desvelar la multiplicidad de facetas y la riqueza de matices que caracteriza la organización de la sociedad actual. Gobierno o gobernar se refiere a una entre muchas formas de dirigir la sociedad: la que presupone una relación jerárquica (top-down) entre quien gobierna y quien es gobernado; se apoya en la facultad normativa del Estado y en su capacidad para hacerla efectiva. Por el contrario, gobernación abarca las maneras en las que la sociedad puede ser dirigida y coordinada. Se distingue entre una gobernación por el gobierno (y por el sistema político-administrativo), una gobernación con el gobierno y una gobernación sin el gobierno (véanse J. Koiiman, 1993; y R. Mayntz y F. Scharpf, 1995). Estas dos últimas distinciones, las de gobernar con y sin el gobierno, remiten a una dirección horizontal en la relación entre Estado y sociedad. Estado, mercado, negociación o cooperación, “tercer sector”, y las diversas formas de interacción entre todos ellos, constituyen las bases de la gobernación y definen un orden que rompe con la tradicional visión de la acción de gobierno y lo enfrenta a algo que podría calificarse como una “crisis de dirección jerárquica”. El gobierno y sus ramas político-administrativas se percibían como el centro del control de la sociedad. A través de las políticas del Estado de bienestar se asoció a él también una teoría de la planificación racional, sustentada en tres presupuestos: 1º) la posibilidad de establecer objetivos específicos, con delimitación de medios y conexiones causales; 2º) la existencia de criterios objetivos para la consecución de estos fines (tales como eficacia y eficiencia o rentabilidad), y 3º) la posibilidad de agregar y coordinar, en un resultado global óptimo, el conjunto de las acciones racionales de los individuos y grupos. En consecuencia, lo social y lo colectivo es una agregación de intereses o pretensiones individuales. Esos presupuestos chocaron con la realidad, o sea, con la “complejidad organizada”, que equivale a ausencia de leyes lineares. La complejidad refleja las dificultades de la política por controlar los procesos sociales que supuestamente debía disciplinar. Ha provocado una situación en la que el éxito de la acción del Estado pasa por una desjerarquización de las relaciones entre Estado y sociedad. Rompe con la idea del Estado como conformador de su propia soberanía y coordinador jerárquico. Y da paso a un Estado en el que la dirección política debe interactuar con la autorregulación social. No hay una dirección política de la sociedad, sino que “la política es una de tantas instancias que contribuye al cambio social” (R. Mayntz, 1995). La idea de un Estado-nación como cuerpo homogéneo o como artilugio mecánico que responde a estímulos sociales mediante respuestas cuasi-automáticas no refleja ya la realidad. Tampoco parece realizable la pretensión de algunos representantes de la teoría de la sociedad civil cuando afirman que “señalar los límites del Estado es... mostrar el potencial de la sociedad civil” (ver Pérez Díaz, 1993). No hay coincidencia entre los observadores sobre el nuevo papel del Estado. Hay quienes lo dan por muerto (por ejemplo: M. van Creveld, 1999; K. Ohmae, 1993; M. Castells, 1998); otros lo ven en una crisis profunda (S. Strange, 1996); y para otros no ha cambiado nada (M. Mann, 1997). Quienes están más familiarizados con la evolución de la acción de gobierno en las últimas décadas (Mayntz, Scharpf, Streek, entre otros) concluyen que estas transformaciones no equivalen a una “crisis de gobernabilidad”, sino a un cambio de forma en el ejercicio del poder del Estado, que no debería confundirse con una mayor debilidad política. Lo que se ha transformado ha sido fundamentalmente el paradigma de la acción de gobierno que existía desde el Estado de la postguerra. Pero se está lejos de entrar en un proceso de entropía o desorganización creciente, al menos mientras la institución del Estado sea capaz de tutelar la sociedad y siga cumpliendo algunas funciones imprescindibles. (Vallespín, 2003: 132-133 y 137-139). 3.4 Gobernabilidad y democracia Señala Peters que la gobernabilidad es inherente a la democracia por la dificultad de convertir el mandato electoral en políticas concretas (Peters, 1987). Idea parecida a la que señala que, bajo condiciones democráticas, la gobernabilidad es problemática, debido “a la posibilidad de la alternancia de partidos en el Gobierno y a que la reproducción del orden democrático en el tiempo exige la preservación de esa posibilidad” (Flisfisch, 1989). A su vez, la gobernabilidad en sistemas democráticos representa una situación especial porque la democracia respeta la lógica de la igualdad política, mientras que la gobernabilidad respeta la del poder (Coppedge, 1983) (Alcántara Sáez, 1994: 20). Dos tipos de elementos se relacionan con la consolidación de la gobernabilidad en democracia. 1º) la legitimidad del sistema político, o sea, la creencia en que las instituciones existentes son mejores que otras que pudieran establecerse, lo cual autoriza al Estado a exigir obediencia; 2º) la eficacia, en un doble sentido: a) en cuanto a la idoneidad de las políticas que el gobierno diseña para reducir el conflicto, asegurar la tendencia a la repartición de la riqueza y propiciar su incremento, y b) en cuanto a la capacidad del gobierno de actuar sin sobresalto, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a elementos disfuncionales (Alcántara Sáez, 1994: 22). Coppedge (1993) enuncia seis condiciones de la gobernabilidad: 1ª) la capacidad de los grupos políticamente relevantes para llegar a arreglos institucionales para dirimir sus diferencias; 2ª) el deseo de esos grupos de llegar a tales compromisos; 3ª) la aceptación de compromisos institucionales democráticos que confieren gran peso a los grupos de masa políticamente relevantes (básicamente los partidos políticos) por parte de aquellos otros de carácter más elitista (iglesias, empresarios, militares,...); 4ª) la aceptación de arreglos que permitan la representación efectiva de estos últimos grupos por parte de la clase política elegida; 5ª) la efectiva representación de los ciudadanos por esta clase elegida, y 6ª) la creación y el mantenimiento de mayorías que funcionen basadas en criterios partidistas como consecuencia de decisiones tomadas por la clase política (Alcántara Sáez, 1994: 34). Para Tomassini (1993), la gobernabilidad depende de tres variables: 1º) del fortalecimiento de la sociedad civil y de la evolución de la cultura política; 2º) de la orientación y comportamiento de la economía, y 3º) de la integración de sectores cada vez más amplios de la sociedad en el sistema productivo (Alcántara Sáez, 1994: 34). La gobernabilidad queda asegurada en la medida en que el gobierno pueda mantener la legitimidad y promover el desarrollo socioeconómico. Al hablar de las dimensiones de la gobernabilidad en América Latina, se ha dicho (Mayorga, 1992) que estas son el fortalecimiento de la legitimidad del sistema político y de las instituciones estatales, así como el desarrollo de la eficacia de las políticas públicas (Alcántara Sáez, 1994: 42-43). La posibilidad de que el gobierno democrático sea desbordado y se desplome en crisis pierde relevancia en la medida en que en teoría el problema de la crisis de las democracias nuevas está en principio resuelto si se dota al gobierno con las facultades institucionales, los recursos fiscales y las estructuras de operación que el gobierno democrático necesita para estar en aptitud de gobernar. Pero más allá de eso, la capacidad de gobernar consiste en las pautas de comportamiento que los gobernantes practican al relacionarse con los grupos sociales para gobernar: estos es, mediante la gobernanza (Aguilar Villanueva, 2006: 65). En las poliarquías hay dos tipos de convenios institucionales que pueden tener consecuencias para la efectividad de los gobiernos. Uno es la relación entre el poder Ejecutivo y las demás fuerzas políticas del país. El otro es el sistema de partidos. 1) La relación entre el poder Ejecutivo y las demás fuerzas políticas del país. Incluye su relación con el poder Legislativo. Los regímenes competitivos del siglo XIX que lograron sobrevivir como poliarquías en el siglo XX desarrollaron poderes ejecutivos fuertes, dotados de gran capacidad de acción. Todos, incluso Francia, dejaron de lado el modelo clásico de asamblea gubernamental. De facto o de jure, en todas partes la responsabilidad de coordinar los planes de la acción política y de establecer las prioridades y gran parte de la responsabilidad innovadora pasaron al poder Ejecutivo. 2) El sistema de partidos. El precio de la tolerancia se reduce cuando los sistemas de partido contribuyen más a la integración que a la fragmentación. Los sistemas de multipartidos muy fragmentados (pluralismo extremo o polarizado, según Sartori) pueden llevar a coaliciones inestables o endebles que hacen imposible resolver los problemas importantes, y por consiguiente, exageran a los ojos del público y aun de las elites políticas, los aspectos partidistas o lúdicos de la vida política. Estos resultados, a su vez, pueden estimular la pérdida de confianza en la democracia representativa y en la voluntad de tolerar los conflictos políticos. Más o menos un tercio de las poliarquías actuales (principios de la década de 1970) resuelven el problema de la fragmentación de los partidos con sistemas bipartidistas. De los dos tercios restantes, buena parte de ellas han evitado la fragmentación extrema mediante: 1) un sistema multipartidista en el que los partidos son dominantes y poderosos y hay uno o más partidos pequeños, como en la República Federal de Alemania; 2) un sistema de partidos con un partido dominante en el gobierno, que obtenga cerca del 50% de los votos populares y de los escaños del parlamento, y con una oposición fragmentada en tres o más partidos, como en la India, Japón y los países escandinavos; 3) una coalición especial de los dos partidos principales, como en Austria hasta época muy reciente y Alemania desde 1966 hasta 1969, y 4) un sistema con un alto grado de consenso y de orientación unánime como en Suiza, donde los partidos principales están representados en el gobierno. Los países que hacen la experiencia de métodos políticos competitivos no siempre consiguen impedir la fragmentación extrema del sistema de partidos. Donde la pluralidad política se acompaña de un sistema de partidos muy fragmentados (que en el sistema parlamentario tiene probabilidades de producir también un poder ejecutivo débil), las oportunidades de desviarse hacia un régimen hegemónico son altas. En la década pasada, las cuasipoliarquías de Argentina y Grecia zozobraron, al parecer, porque la fragmentación de los partidos hacía que cualquier régimen fuera incapaz de ganar o mantener la adhesión del número suficiente de personas para impedier que un golpe de Estado estableciera la dictadura. Y en Francia, patria clásica del gobierno parlamentario, la cuarta República se hundió a causa de su incapacidad para solucionar el problema de Argelia. (Dahl, 1997: 113-115). Competitividad, cohesión y libertad. Uno de los temas importantes de la actual agenda política es la de si seremos capaces de unificar tres dimensiones y fines sociales distintos que no se dejan integrar con facilidad: primero, mantener la capacidad competitiva bajo las inestables y agresivas condiciones de la mundialización económica; segundo, conseguir hacerlo sin lesionar las bases de la cohesión y la solidaridad social; y tercero, lograrlo dentro de las reglas y bajo las instituciones democráticas de una sociedad libre. Puede que sea en la apuesta por esos valores donde tendrá lugar el conflicto ideológico del futuro. De hecho, ya hemos comenzado a jugar con esos criterios. Unos y otros van hoy unidos de tal forma que toda falta de atención a cualquiera de ellos, todo descuido por ceder en su persecución, arrastra a los otros en su caída. El capitalismo ha impuesto una velocidad y unas condiciones a la competitividad que deja atrás a sectores sociales y a sociedades enteras. El correlativo aumento de la exclusión social daña el tejido social y las fuentes de la solidaridad tradicionales y convierte a los individuos en objeto de procesos que se escapan a su control, no en los sujetos activos que presupone la ciudadanía democrática. Por otra parte, ¿puede mantener una sociedad por mucho tiempo su cohesión social y las instituciones democráticas ignorando los beneficios generados por los mercados autorregulados y competitivos de la sociedad mundial, quedándose al margen del proceso mundializador? ¿Están los actuales Estados en condiciones de llevar a la práctica de forma efectiva sus fines tradicionales y de hacer frente a estos desafíos? ¿Es posible bajo estas condiciones que salga incólume el sistema democrático? (Vallespín, 2003: 16-17) Bibliografía 1. VALLESPÍN, Fernando, El Futuro de la Política, Madrid: Taurus, 2003, 2. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2006). Gobernanza y Gestión Pública. México: Fondo de Cultura Económica, 3. SERRA ROJAS, Andrés, Diccionario de Ciencia Política (dos tomos), México, Facultad de Derecho de la UNAM y Fondo de Cultura Económica (2ª edición), 1999, 4. Gran VOX, Diccionario de Ciencias Sociales, Barcelona, SPES (2ª edición), 2004, 5. BORJA, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, México, Fondo de Cultura Económica, 1997, 6. ALCÁNTARA SÁEZ, Manuel, Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, 7. DAHL, Robert, La Poliarquía (2ª edición), Madrid: Tecnos, 1997

Política y políticas públicas

 Política y políticas públicas

El estudio de las políticas públicas es el estudio de la acción de las autoridades públicas. La ciencia política durante los años 50´s y 60´s consideraban que las políticas públicas eran variables dependientes de la actividad política, lo que interesaba en aquel entonces eran los problemas de la participación electoral, las distorsiones de representación y la competencia entre partidos. Según Meny & Thoening durante la década de los 70´s surge un nuevo enfoque en torno a las políticas públicas, el cual permite dirigir la mirada hacia los métodos e instrumentos del estado en donde las políticas públicas son indicadores de la naturaleza y funcionamiento de la maquinaria gubernamental. Meny & Thoening, nos dan una de la definiciones más acertadas de las políticas públicas al definirlas como la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, las políticas públicas se transforman en un programa de acción de una autoridad pública. Guy Peters las define como el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes y que van dirigidas a tener influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Los autores se hacen la siguiente pregunta: ¿enfrentadas a un mismo problema las autoridades reaccionan de idéntica forma?, ¿lo esencial se juega en el momento que una autoridad toma una decisión?, ¿lo demás se reduce a una intendencia subalterna, es decir, mecánico? En el pasado, para ellos, las políticas públicas no eran otra cosa más que como variables dependientes de la política. Señalan que el verdadero nacimiento de las políticas públicas es cuando se les considera como variable independiente. Las políticas públicas permiten dirigir una mirada nueva sobre el Estado, sobre sus métodos e instrumentos. Para Meny y Thoening, la política pública es una variable independiente que influye en el contenido y las formas de la política; dejan de ser solo una ayuda. Hay diferentes modelos teóricos que han contribuido a conocer mejor las políticas públicas: a) Pluralismo, racionalidad y políticas publicas En este enfoque el Estado es como una ventanilla encargada de atender las demandas sociales a través de políticas públicas. Sin embargo, la argumentación de este enfoque se sustenta principalmente en la visión racionalista de la ciencia económica. Desde el marco del Public choice se concibe a las políticas públicas como producto de la búsqueda de los individuos de maximizar sus ventajas y beneficios. Estos supuestos han enfrentado críticas como: las instituciones no son organismos neutros, el individuo es capaz de tomar decisiones racionales con el previo conocimiento de los costos y beneficios de sus decisiones (racionalidad limitada) Posteriormente con el estudio de Herbert Simon se divulga la concepción que el hombre satisface y no maximiza. Así, las políticas públicas son percibidas como productos de un proceso incremental. Esto es, las políticas como un juego de tanteos, improvisaciones y adaptaciones. b) La autonomía relativa del Estado Desde este enfoque se percibe a las políticas públicas como respuestas a las demandas sociales. Aquí, las instituciones y las organizaciones son instrumentos que reaccionan a las demandas suministrando productos. Estas respuestas son producto ya sea de la influencia de los burócratas, las elites, o los expertos en políticas. Desde otro mirador las políticas nacen de la influencia de las elites en el Estado. c) Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas. En la literatura, plantean, aparece el neo-corporativismo donde las políticas son producto de un intercambio entre organizaciones que aseguran el monopolio del poder a los políticos, mientras las organizaciones aseguran las políticas que se les han solicitado. La ciencia política norteamericana consideraba que los fenómenos políticos eran neutrales en la producción de las políticas públicas. La intención de esto, era apartar a la política de la administración, buscando que esta última fuera un esfuerzo científico y no político. Esto hizo que tradicionalmente el estudio de las políticas públicas tuviera dos principios: a) Las políticas públicas se encuentran en un proceso donde están nacen, se desarrollan y mueren. b) Se enfatiza el carácter racional del decisor público en el proceso. Estos dos principios, aunque criticables debido a su correspondencia con la realidad, pueden compatibilizarse con diferentes perspectivas como la teoría pluralista, la teoría de elites y la teoría de la elección publica, con lo cual se puede llegar a describir a las políticas públicas como el producto de una lucha entre actores que buscan prevalecer para conservar o aumentar su poder político. La perspectiva tradicional parte de la idea de que las políticas públicas se estructuran a partir de un proceso con etapas claramente identificables, las cuales según Laswell son las siguientes:  Identificación del problema  Formulación de la agenda  Formulación de alternativas  Legitimación de la política  Implementación de la política  Evaluación de la política Más adelante abordaremos en que consiste cada uno de estos pasos 4.1. ¿Qué es el estudio de las políticas públicas? Es una disciplina aplicada de la ciencia social que usa múltiples métodos de investigación y argumentación para producir y transformar la información pertinente para una política pública, información que puede ser empleada en contextos políticos para resolver los problemas de la política acción. Así, plantean tener la precaución de hacer una distinción clara entre el policy analysis y la policy research. La policy research es la investigación sistemática conducida por una disciplina científica precisa sobre el proceso que lleva a actuar a la autoridad gubernamental. El policy análisis sería una profesión que se apoya en métodos y técnicas derivados de muchas disciplinas, profesión especializada en describir los contenidos de la política pública y con orientación prescriptiva. 4.2. El marco conceptual (el cajón de las herramientas) El marco conceptual es este cajón de herramientas: I. Una ciencia pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. Se refiere a los actos y los “no actos” de la autoridad pública frente a un problema o un sector relevante de su competencia. Una política pública se presenta bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o varios actores públicos. II. Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad p un espacio geográfico, con las siguientes características: a. Un contenido. La actividad pública se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o productos. Estos productos son los que el analista examina como un problema de investigación para la acción, y resultan de un proceso de trabajo y de acción. b. Un programa. Una política no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente. Estos actos se articulan en torno a uno o algunos ejes específicos que forman un denominador común: el sector de intervención, el problema tratado, la constancia del decisor público en sus opciones e intenciones. c. Una orientación normativa. Los actos traducen orientaciones, intencionalmente o no, satisfacen intereses. Son portadores de ciertos valores, tienden hacia objetivos específicos. d. Un factor de coerción. La actividad pública procede de la naturaleza autoritaria y/o legitimidad de la que se haya investido el actor gubernamental. e. Una competencia social. Una política se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados. Una política pública se compone de todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer. Siendo relativamente fácil distinguir lo que hacen, resulta mucho más difícil descubrir lo que se niegan a hacer. De ahí la tentación analítica de caer en un positivismo ingenuo si solo se toman en consideración los actos, o bien, a la inversa, en el error consistente en atribuir al actor no-actos que jamás ha elegido ni considerado. Una política pública se presenta pues, como una abstracción cuya identidad y contenido se trata, precisamente, de reconstruir por agregación sucesiva, de aproximación en aproximación, a partir de elementos empíricos dispersos en los textos, en los presupuestos en los organigramas. 4.2.1. Los efectos de una política pública. Es útil distinguir 2 facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas. La gestión interna es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas especificables e individualizables. Así, a partir de estas realizaciones concretas y/o productos identificables se pasa a la segunda función de producción. Estas es la gestión de las políticas públicas en la que se trata de transformar productos en efectos o impactos. El análisis de las políticas públicas es una tentativa metodológica para lograr un mejor dominio de esta segunda función de producción, para conocer mejor por qué y cómo los productos suministrados por la autoridad pública no engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones y disfunciones. 4.2.2. El cambio social Toda política pública encubre una teoría del cambio social. Teoría significa que una relación de causa a efecto está contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta causalidad es normativa. Se identifica a través de los objetivos, los contenidos y los instrumentos de acción de que la autoridad gubernamental se dota para generar, a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando se intervenga, se producirá una consecuencia. Es portado de una representación de las razones por las cuales se generara dicha consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, también, una anticipación del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos. Identificar esta teoría es una tarea esencial del análisis. Sin embargo, no resulta nada fácil. No obstante, toda política testimonia una teoría del cambio social. La explicitación de la teoría que el actor público expresa, pasa por un atento estudio del contenido de esta política desde dos ángulos, el de los objetivos y el de sus realizaciones. Para ello, el contenido se confronta con un estudio del tejido social real sobre el que se desarrolla la acción. La identificación de fenómenos normativos, creencias y representaciones en materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscritas en cada política pública, puede efectuarse sistemáticamente, analizando sus postulados implícitos o explícitos, de acuerdo con los siguientes parámetros: I. Los objetivos perseguidos por la política. ¿Existen parámetros para designarlos y apreciarlos; se trata de criterios de cantidad, calidad, de plazo de realización o evaluación de impactos; dichos criterios son laxistas, libres, abstractos o, al contrario, duros, obligatorios, no ambiguos? II. Los sujetos afectados por la política pública. ¿Existen, por ejemplo, postulados en cuanto a la forma de adaptación a la acción pública, en cuanto a su comportamiento? Las incitaciones al cambio, ¿son voluntarias, inexistentes (una simple adhesión intelectual) o al contrario, son numerosas, obligatorias e incluso punitivas? III. Los ejecutores a quienes se confía la aplicación de medidas gubernamentales, ¿existen postulados en cuanto a la forma en que se hacen cargo o no de estas medidas? IV. Los tipos de políticas públicas. Son políticas reglamentarias, distributivas, redistributivas o constitutivas. 4.2.3. El sistema de acción Una de las reglas de oro del análisis es considerar una política pública como un sistema de acción pública. La autoridad gubernamental es el actor central de una política pública. Al mismo tiempo, no es el único jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones así producidas, grupos de interés u otras instituciones que ejercen influencia sobre la acción proyectada o en curso. La acción pública no se limita a actores formales: políticos y funcionarios; sino que incorpora a otros actores que en principio no tienen nada que ver con el juego político, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la medida en que las realizaciones públicas se transforman en impactos sociales. El analista ha de identificar la influencia social que una política pública teje en torno a ella y estudiar de qué modo los actores, manejando sus relaciones de interdependencia dentro de un sistema que esta política estructura, contribuyen al curso de los acontecimientos. Según la literatura dicen, las fases que componen un problema son la identificación de un problema, la formulación de soluciones, la toma de decisión, la ejecución del programa y la terminación de la acción. A cada una de estas fases corresponde un sistema de acción específico, actores y relaciones, compromiso y estructuras sociales. El proceso que encierra estas etapas es un ciclo más o menos cerrado sobre sí mismo. La evaluación de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de la resolución del problema. Sin embargo, la evaluación también puede ser el comienzo. La evaluación, más que desembocar en la terminación, desencadena en vuelta atrás: el problema se considera no resuelto y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva formulación del problema inicial o a través de una gestión más satisfactoria en la fase de ejecución del programa. El proceso está abierto a toda clase de efectos de retroacción. 4.2.4. Desviaciones en la aparición de los problemas públicos. En la explicación del surgimiento de las políticas públicas existen algunas desviaciones potenciales: a) La descripción llana, es decir, la concentración en el proceso histórico en el por qué de los acontecimientos lo que no basta para explicar la génesis de la acción pública, b) La fascinación por la decisión, se refiere al error de creer que la decisión es el único momento clave de una política pública. 4.2.5. El nacimiento de una política pública. Existen tres visiones que limitan la capacidad de razonamiento sobre el surgimiento de las políticas públicas: a) las políticas públicas como producto del ascenso democrático representativo, b) las autoridades públicas quienes condicionan las necesidades de acción pública de la población y deciden, y c) las políticas nacen en el vacío. Así, plantean que las políticas públicas surgen porque una política pública ya existente, en el curso de su fase de ejecución o aun después de su terminación, plantea dificultades, encuentra obstáculos, modifica situaciones que llevan a la autoridad pública a intervenir nuevamente en otro aspecto, de otra manera a través de efectos ligados. 4.2.6 El aparato conceptual. ¿Qué impulsa a actuar a las autoridades públicas? Un primer concepto es el de la agenda. La agenda se puede definir como el conjunto de problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención activa de las autoridades públicas legitimas. En otras palabras, una autoridad pública administra una agenda en la que se designan un conjunto de problemas objeto de controversias públicas. Existen dos tipos de agenda: la institucional, que reúne los problemas que dependen funcionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pública considerada; y la coyuntural o sistémica, constituida por problemas que, al contrario del primero, no pertenecen a la competencia habitual o natural de la autoridad pública. Ambos tipos de agenda representan los ideales tipo. En realidad, la frontera que los separa resulta mucho menos clara. También es fluctuante, lo que en definitiva caracteriza a la agenda es el grado de consenso, o al contrario, de conflicto que suscita el problema considerado. La incorporación a la agenda se presenta, entonces, como un proceso de concurrencia entre desafíos múltiples y entre jerarquías de prioridades heterogéneas. La incorporación de agenda es igual a los demás. Existen los actores y los públicos, Los primeros se movilizan social y políticamente a través de formas de participación y de organización, los más activos constituyen los grupos de identificación, los menos activos se erigen en grupos de atención en relación al problema. Los públicos son espectadores, los más implicados e informados con los públicos interesados, los más alejados o extraños componen el público en general. 4.2.7 La formulación de los problemas. ¿Cómo se generan los problemas que originan la intervención pública? Se distinguen dos estadios en el trabajo: a) Definición de un problema, la formulación de las demandas, b) Estrategias desplegadas frente a las demandas. Una demanda social aparece por: • La necesidad normativa. La definen terceras personas (expertos políticos), de acuerdo con sus propios valores (profesionales o éticos), poniéndose en el lugar del consumidor. • La necesidad sentida. Su expresión es indirecta: la población traduce su existencia mediante sus deseos y motivaciones; corresponde a los especialistas explicitar el aspecto latente de la necesidad. • La necesidad expresada: actos concretos que traducen su existencia (actos de consumo, etc.) • La necesidad comparativa: se genera cuando se compara entre ellas dos o varias situaciones sociales o geográficas, en términos de nivel de servicios, y se utiliza una como indicador de los comportamientos futuros de los consumidores en las otras. Un problema público es una construcción social, un hecho cultural que obedece a una estructura cognoscitiva y moral. Queda por comprender el contenido de la descripción y de la solución que se da al problema. El concepto de responsabilidad abarca dos sentidos. Uno es casual: ¿el acontecimiento A es responsabilidad del acontecimiento B? ¿Cómo es posible el hecho B? sitúa en el universo de la creencia y del conocimiento. El otro sentido responde a la pregunta ¿Qué hacer respecto a B? entramos en el ámbito de la responsabilidad política y moral: alguien debe de hacer algo para que esto cambie, para que B no sea ya lo que era. La estructura de los problemas públicos es un escenario de conflictos en el que un conjunto de grupos y de instituciones, que incluyen a menudo los organismos públicos, compiten y luchan por la apropiación y la desapropiación, la aceptación de teorías causales y la fijación de responsabilidad. La definición de un problema es un ámbito de controversia. En general es raro que la definición inicial de un problema permanezca estable e invariable. Tiene todas las posibilidades de cambiar sobre la marcha, de reajustarse, de modificar su contenido y sus términos, porque esta definición es en sí misma un desafío político mayor. 4.2.8 La inclusión en la agenda El acceso a la agenda no es libre o neutro. El control de este acceso provee un recurso político decisivo a quien lo detenta. La propia literatura, dicen, enumera las siguientes condiciones para que un tema se incluya en la agenda: I. El tema o problema debe de ser competencia de las autoridades públicas en general, o de una autoridad particular. II. Aparecen diferencias entre lo que es y lo que debería ser. Estas diferencias entre lo que es y lo que debería ser son lo suficientemente acentuadas, en la percepción que se tiene de ellas, como para que la situación resulte inaceptable y se exija la acción pública. La conciencia de esta situación es asumida por los actores políticos o por los medios. III. Este problema y el que puede constituir deben de ser abordables en términos de atención pública. Toda demanda debe de ser codificada, traducida a un lenguaje adecuado para que la autoridad pública pueda escucharla o tratarla. Las respuestas de la autoridad pública pueden ser variadas. En el caso de que la atención sea positiva, la autoridad puede modular tácticamente su acción: se trata de justificar acciones convenciendo a los públicos: a) mandar una señal simbólica. Por ejemplo, recibir y escuchar una delegación, b) invocar un imponderable que le permita escapar a la acción, c) postergar el examen del problema, declarar que se está dispuesto a actuar y ayudar, pero lo impiden razones de fuerza mayor, d) establecer un procedimiento para el tratamiento del problema, pero sin compromiso en cuanto al contenido, e)reglamentar una pequeña parte del problema que tenga un valor simbólico, pero sin atacar verdaderamente el fondo, f) tomarse en cuenta la demanda en su conjunto 4.2.9. Políticas públicas: origen, evolución y definición del término La expresión políticas públicas es reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en la década de 1970 como traducción literal del término public policy. Este último término debe diferenciarse del término política (politics), que designa las interacciones y conflictos entre actores políticos tradicionales (especialmente partidos políticos, grupos de interés, sindicatos y nuevos movimientos sociales) que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las instituciones. Esas instituciones se llaman en inglés polity. El objeto del análisis de políticas públicas no es el poder, sino su utilización para resolver problemas colectivos. Así, políticas públicas se refiere a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional, entre actores públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada. El término de políticas se ha incorporado al lenguaje común con el nacimiento del intervencionismo estatal en la década de 1930. Políticas públicas suele utilizarse con una calificación que designa el sector de su aplicación. Así, política energética, agrícola, urbana, etc. (Subirats et al, 2008: 37). Diversos autores han definido a las políticas públicas. Así, Dye, Thoenig, Mény y Thoenig, Lemieux, Sharansky, Simeon, Heclo, Anderson, Laswell y Kaplan, Jenkins, Brooks, Wildavsky... Subirats las definen operativamente como decisiones o acciones coherentes tomadas por actores públicos y a veces no públicos –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían– para resolver un problema colectivo. Esas decisiones y acciones dan lugar a actos formales, con obligatoriedad variable, que tienden a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema (beneficiarios finales) (Subirats et al, 2008: 38). La política pública es la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados y a través de qué medios (Mény y Thoenig, 1992: 7). 4.2.10. Modelo cíclico de una política pública Diversos autores intentan esquematizar el proceso de una política pública. Parsons (1995) ofrece un modelo cíclico, que incorpora los siguientes aspectos: a) surgimiento del problema, b) percepción de los problemas privados y públicos, c) inclusión en la agenda gubernamental, d) formulación de alternativas, e) decisión y adopción de un programa legislativo, f) implementación de los planes de acción y g) evaluación de los efectos de la política. La perspectiva cíclica, como cualquier otro modelo, es un referente, no un esquema definitivo. Como afirma Muller, la representación secuencial de las políticas no debe representarse como algo mecánico. A las políticas públicas debe imaginárselas como un flujo continuo de dicisiones y procedimientos a los que tratamos de dar sentido (Subirats et al, 2008: 44). 4.2.11. Estado del Bienestar y políticas públicas El surgimiento y desarrollo del concepto de Estado del Bienestar constituye el origen de la mayor parte de las políticas públicas contemporáneas. El Estado del Bienestar ha generado deducciones masivas (cercanas al 50% del producto nacional bruto en numerosos países desarrollados), el crecimiento de las burocracias públicas, la creación de estructuras y formas de intervención y de gestión (Hicks y Swank, 1984; Chevalier, 1986) (Mény y Thoenig, 1992: 20). No hay estudio de las políticas públicas del Estado del Bienestar que no insista en la relación entre el aumento de las intervenciones y el desarrollo socioeconómico. Wilensky es tal vez quien más ha subrayado la relación entre el crecimiento de la economía y el de las prestaciones sociales: “A largo plazo, el crecimiento económico está en el origen del Estado protector”. El argumento del desarrollo económico ocupa también el centro de la teoría neo marxista: a medida que el capitalismo se transforma y evoluciona, las contradicciones se acumulan y la clase dominante transfiere al Estado el cuidado de resolver las crisis que acosan al sistema. El Estado debe asegurar la “reproducción social” que requieren las necesidades del capitalismo; es decir, asegurar la formación, vivienda y protección social de los trabajadores y de sus familias (al tiempo que garantiza la Ley y el orden). El crecimiento de las políticas sociales es, por tanto, el fruto de las transformaciones económicas del capitalismo a la vez que la exacerbación de sus contradicciones. Una explicación de la instrumentalidad del Estado sugiere que el estado del bienestar está al servicio del capital (Mény y Thoenig, 1992: 21-22). 4.3. Política Del griego polis, que era la comunidad autárquica y autosuficiente equivalente al Estado de hoy. La palabra homónima entre los romanos era civitas, que significa ciudad. De polis deriva el término político; de civitas, el término civil. Civil tiene hoy significado opuesto a político, aunque ciudadanía y ciudadano –ambos en función de civitas– son palabras cargadas de sentido político. Política es el arte, la doctrina u opinión sobre el gobierno de los Estados. Se la ha definido como una realidad de hombres y de esfuerzos en una unidad de poder y de resultados capaz de asegurar la convivencia pacífica en el interior y la existencia autónoma hacia el exterior de los Estados (García Pelayo). O como la actividad que propone, mediante el poder, realizar un orden de convivencia libre y voluntariamente admitido (Ollero). Para Lucas Verdú, la Ciencia Política estudia los fenómenos relacionados con el fundamento, organización, ejercicios objetivos y dinámica del poder en la sociedad. Para Littré, por 1870, la política era la ciencia del gobierno de los Estados. Para Paul Robert, en 1962, es el arte y la práctica del gobierno de las sociedades humanas. De ahí resulta una dualidad de pareceres. Unos consideran que la política es la ciencia del Estado, del poder organizado en la comunidad nacional. Otros, la mayoría, sostienen que es la ciencia del poder organizado en todas las comunidades. La política es fundamentalmente poder. Ni la síntesis ni la conciliación social pueden lograrse sin el poder. Para algunos pensadores, la política es la teoría y la práctica de las relaciones de poder. 4.4. Política y políticas públicas. ¿Cuál es la relación entre Política y Políticas Públicas? Desde el punto de partida que nos da Vallespín al decirnos que: en una sociedad democrática, la política no sólo es “aquello que hacen los políticos”, sino el ámbito en el que todos participamos en igualdad de condiciones; es lo que todos tenemos en común y que a todos nos afecta por igual. De acuerdo con Meny y Thoenig, una política pública es el resultado de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. Se refiere a los actos y los no actos de la autoridad pública frente a un problema o un sector relevante de su competencia. 4.4.1. Síntesis sobra la vinculación de la política con las políticas publicas  Las políticas públicas son el producto del sistema político, por el ello el estudio del sistema es importante para entender y mejorar las políticas públicas.  La política y las políticas públicas se influyen de manera reciproca  Las políticas públicas son un factor común de la política en general y por tanto de las decisiones del gobierno y de la oposición.  Mucha de la tarea del gobierno se realiza en torno a ellas, tanto en su diseño, gestión y evaluación. Toda política pública encubre una teoría del cambio social. Es decir supone que el programa de acciones articuladas tendrá una dinámica de causa efecto en la sociedad. En este sentido, el político, el decisor gubernamental es un operador que apuesta que cuando intervenga, se producirá una consecuencia. Es el portador de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia. En este sentido, un aspecto central que en el planteamiento de Meny y Thoenig es ¿qué sucede en la identificación de los efectos reales generados por las actividades administrativas que son los efectos esperados al comienzo?. Es decir, de los dos componentes de la política pública (la función de producción 1 gestión interna y la función de producción 2, gestión externa) la función de producción 2 conecta de manera directa con la Política. Hasta la decisión o teoría del cambio social de no hacer nada (los no actos) conectan con la Política. Así, el primer elemento que sobresale en la propuesta de Meny y Thoenig es que, aunque dicen es muy complicado definir los límites de una Política Pública, al definir un resultado la política pública se asume como finita por lo que está sujeta al análisis y evaluación política. En este sentido, para la construcción de “buenas políticas” --dado que estas encierran una teoría del cambio social, que encierran la movilización o no de recursos escasos para obtener ciertos resultados, que implican un factor de coerción,-- esta tiene que relacionarse con la política, es decir con la existencia de garantías institucionales que permitan discutir en un espacio público dichas características de la política pública. Otro elemento importante, y que nos permite introducir el tema del espacio público, de los procesos democráticos o la discusión política, es que las políticas públicas, para ellos, se construyen y reconstruyen a través de aproximaciones sucesivas. Es decir, Meny y Thoenig no caen en lo que llaman un racionalismo ingenuo. De acuerdo con Subirats, la política pública apunta hacia la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Es la respuesta del sistema-político administrativo a una situación social juzgada políticamente como inaceptable. En este sentido, dicen, es imprudente seguir imaginando a esa especie de estado ventanilla que responde de manera igualitaria y automática a todas las demandas sociales, y que tiene a los burócratas capacitados para, con base en la ciencia, definir la mejor causa y efecto para solucionar un problema público. Esto nos lleva pues a concluir que la Política importa en y para las políticas públicas. Sobre todo porque la definición del problema es una construcción social y política. Analizar las políticas públicas implica pues analizar no el poder político como tal, sino las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional específico que se generan para cambiar algo entendido como socialmente inaceptable. La comunicación, la persuasión en palabras de Majone, es indispensable para la reproducción del recurso de apoyo político. Recurso que es esencial durante la primera fase de una política pública en la que se redefine el problema público a resolver y la identificación de sus causas. En Meny y Thoenig el apoyo político es esencial en el proceso de evaluación (contrastación de la función de producción 2 con la realidad). En este sentido, si la definición del problema público va más allá de la mera decisión de intervenir públicamente una situación percibida como inaceptable sino la teoría de entrada, la teoría del cambio social, causa efecto es también una etapa altamente política. El conocimiento del trabajo gubernamental, estudiado como un campo y no como un método, permite abordar fenómenos clave del mundo contemporáneo: 1º) La aparición y la naturaleza del Estado: ¿de qué Estado se trata?; ¿por qué evoluciona y en qué sentido?; ¿su desarrollo es ineluctable?; ¿hay uno o varios modelos de Estado?; ¿El Estado es uno o plural? 2º) La esencia de la política: El fenómeno político tiene dos caras, la de las luchas de poder y la de la acción pública. ¿Qué relación hay entre ambas? ¿El Estado es esclavo del mercado político, o lo que se hace a diario condiciona el funcionamiento de dicho mercado? 3º) El impacto que causa la intervención pública en el seno de las sociedades: ¿El Estado fabrica el tejido social como un bulldozer burocrático y ciego?; ¿qué eficacia tienen las diversas herramientas de las que se vale? (Mény y Thoenig, 1992: 9). Las políticas públicas de orden social, asociadas al nacimiento y desarrollo del Estado del Bienestar, se fundamentan en el objetivo fundamental de legitimación del Estado. Así, “el nacimiento del Estado providencia también ha tenido en parte como objetivo refrenar a las “clases peligrosas”” (Mény y Thoenig, 1992: 13). En la década de 1930 se analiza en Francia las políticas públicas, tomándolas como variable, enfrentándolas a la variable de la ideología. La hipótesis que se intenta confirmar es que los gobiernos de izquierda implementan políticas de izquierda y los de derecha, de derecha. Una versión más elaborada de esta interpretación, conforme al esquema democrático representativo, fue adelantada en los Estados Unidos por Key en su análisis de la política en los estados norteamericanos (Key, 1956). El tipo de políticas seguidas y las variaciones constatadas estaban ligados a las características del sistema político del Estado, a las distorsiones en la representación (malapportionment), al grado de competencia entre partidos y al nivel de participación electoral. “La verdad desnuda, escribe Key a propósito de la abstención, es que los políticos y los administradores no están obligados a tener en cuenta las clases y los grupos de ciudadanos que no votan”. En ese tipo de interpretación, la calidad, las deficiencias o el tenor de las políticas se relacionan con la capacidad del sistema para responder a las necesidades de los ciudadanos. Este tipo de análisis fue ampliamente aceptado por la ciencia política debido a su armonía con las orientaciones centrales de la disciplina. Además, el interés de Key no era prioritariamente el estudio de las políticas públicas, sino del sistema político, la politics. Las policies no se tomaban en cuenta más que como variables dependientes de la política. En cuanto a los especialistas de la policy science naciente en la década de 1950, sus preocupaciones no eran de orden teórico. Sus métodos eran, ante todo, empíricos y sus objetivos, prácticos: ayudar a quienes decidían. La cuestión de los factores determinantes de las políticas públicas fue planteada esencialmente por la actitud de los economistas, quienes en su terreno o en el de las políticas públicas, donde se relacionaban con politólogos, sociólogos y especialistas en public administration, tendían a considerar desdeñable el factor político (partidos, instituciones, elecciones). Tal vez porque la política no era su tema o porque su metodología se prestaba poco a tomar en cuenta fenómenos menos cuantificables que el crecimiento de los presupuestos públicos, los economistas se interesaban exclusivamente en las variables económicas capaces de explicar las políticas públicas. Por añadidura, el crecimiento continuo constatado, tanto en los sistemas capitalistas como en los comunistas, en los países gobernados por la izquierda y por la derecha, y la agregación de datos a nivel nacional (ocultando así lo esencial de las variaciones potenciales) podían crear la sensación de que los factores políticos tenían un impacto nulo o marginal sobre el crecimiento y el contenido de las políticas públicas (Bird, 1971; Tarschys, 1975). Eran raros los economistas que tenían en cuenta la variable política (Peacock y Wiseman, 1967). Pero una corriente de la policy science, representada en particular por Dye, veía en la variable económica el determinante esencial de las políticas públicas (Dye, 1966). De ahí la pregunta: “Does politics matter?”, que constituye una cuestión teórica de primera importancia, a la vez que un problema disciplinario y corporativo. Los veinte años siguientes al inicio de este debate, urdido durante la década de 1950, han sido el teatro de lo que Castles ha calificado de “guerra de los paradigmas” (Castles y McKinlay, 1979), es decir, de una abundancia de estudios y de polémicas sobre el papel de los factores determinantes de las políticas públicas: ¿resultaban éstas de elecciones políticas, de obligaciones económicas (recursos, crecimiento, etc.) o ecológicas (población, geografía...)? El debate se ha caracterizado por los excesos de las escuelas: una proclamaba que “todo es económico”; otra, que “todo es político”. Pero estas polémicas no son estériles porque suscitan la multiplicación de las investigaciones y el perfeccionamiento de las interpretaciones, o sea, un enriquecimiento empírico y teórico (Mény y Thoenig, 1992: 13-15). Si los factores determinantes se definen como principalmente económicos o políticos, la política pública se sigue considerando en estos casos paradigmáticos como variable dependiente (de la ideología, los recursos, etc.). Se opera un vuelco de perspectiva si se considera la política pública como variable independiente, lo que se puede formular con la pregunta: “Does policy matter?”. O: “Does policy determine politics?” (¿Tienen importancia las políticas públicas? ¿Las políticas públicas determinan la política?). La transformación de la pregunta no es sólo semántica. Puede parecer más lógico a priori considerar la política pública como un producto: “Los partidarios de los cambios marginales la encuentran compatible con su visión del Estado; los liberales clásicos la utilizan para reintroducir los conceptos del mercado en la política; los marxistas descubren posibilidades de unir la clase y el capitalismo a las políticas” (Ashford, 1978). Pero invertir la pregunta permite modificar las perspectivas, proponer nuevas cuestiones, examinar cómo las políticas definen la política, las instituciones, el Estado. Partir de la política pública permite, en primer lugar, romper el enfoque jerárquico y lineal que hace de la policy un simple output del sistema político. En segundo lugar, esta forma de aproximación permite una “reconstitución” de lo que por facilidad se denomina el Estado, las instituciones, la Administración, los que toman las decisiones, etc., calificativos cuya comodidad sólo es comparable con la imprecisión y la confusión que suscitan. El análisis de una política determinada permite sacar a la luz actores esenciales (sindicalistas, grupos de presión, agentes locales o internacionales) que un análisis en términos de política de partido, parlamentario o gubernamental impediría mostrar. Otra política expondrá a la luz otra configuración de actores que da una imagen específica y particular del Estado o de tal o cual institución. Dicho de otro modo, este enfoque constituye una “depuración” de los apriorismos ideológicos o formalistas. Si el debate politics/policy es un problema más o menos insoluble cuando se formula en términos exclusivos, se revela rico en promesas cuando se plantea en términos de hipótesis, más que de postulado. El desarrollo del análisis de las políticas públicas se encuentra en esta encrucijada: ni los partidos, ni las elecciones, ni el juego parlamentario son capaces de explicar la explosión de las políticas públicas del Estado del Bienestar; pero las políticas públicas no se producen en el vacío: nos informan del ambiente socioeconómico y también del Estado. Más que las recetas del gobierno, son los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento de la máquina gubernamental (Mény y Thoenig, 1992: 16-17). Toda política pública apunta a la resolución de un problema reconocido como público en la agenda gubernamental. Representa la respuesta del sistema político-administrativo a una situación social juzgada políticamente inaceptable (Subirats et al, 2008: 35). Ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente políticas públicas. Puede que no estén articulados (eso puede deberse a la no visibilidad de las consecuencias del problema, o porque los temas planteados sólo serán observables a largo plazo, o por la falta de voz o de representación política de los grupos afectados, entre otras causas). O puede que las alternativas de intervención pública no sean viables o no estén consensuadas (Subirats et al, 2008: 35-36). Las autoridades públicas actúan. Un ayuntamiento, un ministerio o un parlamento intervienen de múltiples maneras. Se toman medidas, se asignan recursos, se imponen obligaciones en ámbitos variados: seguridad pública, cultura, fiscalidad, procreación, etc. En nuestras sociedades, la esfera pública y estatal se ha instalado en todas partes, y cada individuo siente sus efectos (Mény y Thoenig, 1992: 7). El término política tiene dos acepciones. Una en términos de visión macro de la sociedad y del Estado. Y una acepción restringida, que probablemente viene del inglés policy (concepto distinto al de politics), que significa conjunto de planes, sistema, método, costumbre, conducta o modo de proceder de un gobierno. Es la orientación, alcances y prioridades que el gobierno da a su gestión. Así, se dice política económica, política social, política internacional, política agraria, para referirse a los diversos cursos de acción gubernativa. El sistema político puede ser evaluado por el rendimiento de las políticas públicas y, consecuentemente, estas pueden llegar a generar situaciones donde la gobernabilidad se encuentre al borde de una crisis. Las políticas públicas son los elementos más visibles, cotidianos y familiares del sistema político para los ciudadanos, son su objeto de valoración continúa y, por tanto, las que ayudan a generar de manera directa e inmediata un grado u otro de confianza en el sistema (Alcántara Sáez, 1994: 97). Las políticas públicas son flujos del régimen político hacia la sociedad. Son productos del sistema político, no partes exógenas del mismo, ni equivalentes a la producción normativa gubernamental, sino que son constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos institucionalizados del sistema político adscritos al ámbito del Estado (Alcántara Sáez, 1994: 98). El estudio de las políticas públicas implica una contextualización desde las ciencias políticas, más concretamente desde el sistema político, por la influencia de los aspectos institucionales, los fenómenos participativos, las fórmulas de representación y otros elementos (Alcántara Sáez, 1994: 99-100). Toda acción de gobierno está mediatizada por tres particularidades: 1ª) su carácter externo, que es el cúmulo de elementos que rodean la acción de gobierno en el escenario internacional (desde una perspectiva de los intereses de la economía internacional y nacional); 2ª) su entramado institucional, que son las formas de propiedad, y los valores de cultura política existentes y las instituciones políticas formales, y 3ª) los productos del sistema político, que son las políticas sectoriales que representan las metas de las élites dirigentes y las respuestas de aquellos a quienes van dirigidas, siendo importantes en este ámbito la política económica y la elaboración del presupuesto estatal (Alcántara Sáez, 1994: 112-113). Uno de los problemas más debatidos en el análisis de las políticas públicas se formula a menudo en forma de pregunta: “Does politics matter? (¿Importa la política?)” (Sharpe y Newton, 1984; Castles, 1981); o también como una alternativa: “Politics make policies (La política es la fuente de las políticas públicas)”, más que “Policies make politics (Las políticas públicas hacen la política)”. La pregunta ha constituido un enfoque fructífero que ha vuelto a poner en tela de juicio el paradigma simplista de la decisión racional y secuencial, según el cual las políticas (policies) no podían ser sino el fruto de la decisión política (politics). Sin embargo, se ha exagerado a veces la refutación del “sentido común”, tanto más cuanto que los primeros análisis de políticas públicas estaban marcados por la impronta del behaviorismo triunfante: se fijaba en los inputs (las demandas) y los outputs (los productos, las políticas) sin preocuparse demasiado de lo que pasaba en la “caja negra”, es decir, sin tener en cuenta el impacto de las estructuras, de los partidos o de la burocracia. Poco a poco, numerosos estudios demostrarán que, a pesar de todo, esta variable no es desdeñable. La influencia de la política y de la Administración ha sido analizada bajo aspectos y según puntos de vista muy dispares. Una primera interpretación del crecimiento del Estado del Bienestar se refiere a lo que constituye el centro de la ciencia política clásica, es decir, las elecciones y los partidos (Peltzman, 1980). Cabe afirmar que en un sistema pluralista el principio de la competencia política constituye una causa potencial de la fluctuación de las políticas sociales (Hewitt, 1977). En períodos de crisis, ciertos partidos pueden prometer transferencias suplementarias para asegurar la mejor distribución de los recursos, mientras que otros ofrecen desgravaciones fiscales (Reagan, Thatcher). En uno u otro caso, los partidos comparten un objetivo: convencer al electorado del aumento de los ingresos o del bienestar, de los que serían responsables (Castles, 1982). Esto explica que las elecciones vayan a menudo precedidas o seguidas por medidas a contracorriente del ciclo económico, cuya racionalidad consiste principalmente en satisfacer al electorado. Otra manera de abordar la cuestión es interrogarse sobre el “color político” de los partidos en el poder (Rose y Peters, 1978). Por ejemplo, ¿es indiferente que las políticas sean formuladas por la izquierda o por la derecha? Un último factor de carácter político-administrativo se considera a veces importante, aunque no sea el más decisivo: el papel desempeñado por las burocracias nacionales y los funcionarios (Blais, 1982). Para decirlo llanamente: Los responsables de los principales programas del Estado del Bienestar tienen una respuesta simple a la pregunta “¿cuánto se debe gastar?”: más” (Peters y Rose, 1978). El carácter expansionista del Estado del Bienestar encuentra en esta variable varias explicaciones. Se puede subrayar que donde las administraciones son antiguas, prestigiosas y anteriores a la democratización del sistema, su influencia en el policy-making es considerable. Aun si las políticas las adopta y legitima el poder político, las élites administrativas sirven de think tank abasteciendo de ideas, proyectos y reformas a los políticos. Además del modo de formación y de la cultura de las burocracias (Diamant, 1981), es necesario recordar las facilidades que las teorías keynesianas, al “legitimar” el déficit presupuestario, han aportado a las administraciones. En efecto, al permitir un gasto superior a los recursos percibidos, el déficit presupuestario ha constituido una oportunidad para los funcionarios y los electos de todos los Estados desarrollados. Todos lo han aprovechado y lo aprovechan, a pesar del declive de las ideas keynesianas. Finalmente se pueden subrayar las complicidades o la convergencia de intereses entre “productores” y “consumidores” de políticas públicas, en particular en el ámbito de las políticas sociales. Los destinatarios se ven favorecidos por el crecimiento de los beneficios distribuidos, pero los responsables políticos también tienen interés en ver crecer su presupuesto, aumentar su influencia, extender su “feudo”. En ese sentido, se ha hablado a veces de policy clusters, policy networks o “iron triangles” (Jordan, 1981) para caracterizar este fenómeno, a priori insólito, de alianza entre dirigentes y dirigidos, que testimonia la capacidad autónoma de la Administración, teóricamente servidora, pero, de hecho, muchas veces señora. Al mismo tiempo, en este análisis ya se halla presente un elemento que constituye el tercer filón interpretativo del Estado del Bienestar: los “valores” (en este caso, los valores de la Administración) o el componente ideológico y cultural de las políticas sociales.(Mény y Thoenig, 1992: 26-30). 4.5.5. Las escuelas de análisis de políticas públicas Se definen según las perspectivas teóricas y normativas de los autores. Tres corrientes persiguen fines distintos sin ser por ello mutuamente excluyentes. La primera relaciona el análisis de políticas públicas y la teoría del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la acción de los poderes públicos, y la tercera se centra en la evaluación de los resultados y los efectos de las políticas públicas. 1ª corriente: El análisis de políticas públicas y la teoría del Estado. Para un primer grupo de autores, el análisis de políticas públicas es un medio para explicar lo esencial de la acción pública. Esta corriente, dominada y reivindicada por la Ciencia Política, pretende asociar el análisis de las políticas públicas a la filosofía política y a los grandes temas de la Teoría del Estado. Así, Mény y Thoenig (1989) definen su enfoque como una contribución a las cuestiones relativas al “surgimiento y naturaleza del Estado” o a la “esencia de lo político”. Por su parte, Jobert y Muller sitúan su obra L`Etat en Action en la línea de “llenar el vacío hoy existente entre las investigaciones sobre políticas y las reflexiones más generales sobre el Estado en la sociedad contemporánea” (Jobert y Muller, 1987). Este enfoque podría calificarse de europeo, en contraste fundamentalmente con el enfoque norteamericano del que surgió el análisis de políticas públicas. El enfoque europeo se aproxima a la sociología y posteriormente a la ciencia política, y se ubica en la línea de reflexiones acerca de la teoría del Estado en Europa, cuyos orígenes se remontan fundamentalmente a Max Weber. Enmarca escuelas de pensamiento que Mény y Thoenig clasifican según tres modelos: 1) El primer modelo se sitúa en una perspectiva pluralista. Concibe al Estado como una “ventanilla” en la que se atienden las demandas sociales. Las políticas públicas serían respuestas a las demandas sociales que deben analizarse desde una lógica de optimización de las decisiones colectivas y de racionalización de los procesos de toma de decisiones y de la conducta de los “burócratas”, de acuerdo al public choice y a la racionalidad limitada. El public choice se basa en los trabajos de Buchanan y Tullock (1962); sus principales representantes son Downs (1967) y Dunleavy (1986 y 1991). En la racionalidad limitada destacan Simon (1957) y Lindblom (1959). De acuerdo a esta concepción, la ausencia de una política pública en, por ejemplo, cuestiones deportivas, no indica más que la falta de un problema público a resolver. 2) El segundo modelo de interpretación gira en torno a la idea del Estado como instrumento de una clase social (enfoque neo marxista) o de grupos específicos (enfoque neomanagerial). El enfoque neo marxista fue desarrollado esencialmente en los años de 1970 por sociólogos urbanos tales como Castells y Godard (1972) o sociólogos alemanes como Offe (1972) y Habermas (1973). El neomanagerial refiere a la teoría de las élites administrativas, o de manera más general a la sociología de las organizaciones (Crozier y Friedberg, 1977). Según este modelo, el análisis de la acción de los poderes públicos evidencia la poca autonomía del Estado respecto de los intereses capitalistas o de los actores de organizaciones no públicas. La política farmacéutica, por ejemplo, se desarrollaría en la medida en que satisfaga intereses de empresas farmacéuticas. La versión neomanagerial reemplaza el concepto de clase dominante por el de élite. 3) El tercer modelo se fija en la interacción entre los actores y en cómo se distribuyen las parcelas de poder. Analiza la representación y organización de los intereses sectoriales o de las categorías de actores (enfoque neocorporativista), o las organizaciones y las reglas que enmarcan la interacción entre actores (enfoque neo institucionalista). Representan el noecorporativismo en Francia Jobert y Muller (1987) y en Alemania Lehmbruch y Schimitter. De acuerdo a ese enfoque, los servidores públicos están en gran medida “capturados” por los grupos de interés (“clientes”), con los que mantienen relaciones privilegiadas y exclusivas. El neoinstitucionalismo lo representan March y Olsen (1984) y Subirats et al (2008). Se analiza la conducta individual y colectiva de los actores. En los tres modelos, el análisis de políticas públicas es una forma de verificar las hipótesis subyacentes en cada uno de ellos. 2ª corriente: la explicación del funcionamiento de la acción de los poderes públicos. Busca explicar el funcionamiento de la acción pública sin por ello utilizar el análisis de políticas públicas como una nueva expresión del funcionamiento general del sistema político, sino como un medio para comprender la operatividad o la lógica de la acción pública (véanse Dente, 1985 y 1993; Subirats, 1989, y Gomà y Subirats, 1998). No se trata de justificar una teoría, sino de evidenciar constantes o reglas generales del funcionamiento de las acciones públicas. En ese marco, el análisis de políticas públicas permite comprender el funcionamiento del Estado y, de manera más amplia, de los ámbitos de convivencia colectiva. Los trabajos pioneros en el análisis de políticas públicas de los politólogos estadounidenses de los años cincuenta y sesenta, se originaron en un contexto de búsqueda de la eficacia de las decisiones públicas a través de su “racionalización”. Así, las bases de esta corriente se remontan a 1951 con la publicación de The Policy Sciences in the United States de Lerner y Lasswell. Esta corriente se dividió pronto en dos escuelas (Parsons, 1995). Una buscó desarrollar un conocimiento más amplio de la formulación y ejecución de las políticas públicas (análisis de la política), mientras que la otra se dedicó a desarrollar un sistema cognitivo utilizable para la formulación y ejecución de las políticas (análisis para la política). Los análisis de cada una se alimentan mutuamente. Así, Mény y Thoenig (1989) plantean la diferencia entre el científico, interesado en el progreso del conocimiento, y el profesional, cuyo objeto es la aplicación de los avances científicos. Esta perspectiva basa su corpus teórico en diversas perspectivas científicas: la ciencia administrativa, las ciencias de la complejidad (especialmente del análisis de sistemas), la sociología de la decisión pública, la sociología de la acción colectiva, las ciencias económicas y las ciencias de la información. Cuatro figuras destacan en esta escuela (Parsons, 1995; Mény y Thoenig, 1989): 1ª) Lasswell (1951), de tendencia managerial, principal inspirador de esta corriente. Sus trabajos buscaban establecer un diálogo entre los investigadores en ciencias sociales, los grupos económicos y los decisores públicos a fin de mejorar la eficacia de la acción pública. 2ª) Simon (1957), cuyos trabajos sobre los procesos de decisión humana han orientado este ámbito de estudio hacia el análisis de los procesos de decisión pública (véase el concepto de “racionalidad limitada”). 3ª) Lindblom (1959) marcó también el desarrollo del análisis de políticas públicas al concentrarlo en el estudio de los márgenes de maniobra de los decisores públicos (véase el concepto de “cambios incrementales”). 4ª) Easton (1965), cuyos trabajos fueron pioneros en la aplicación de la teoría de sistemas al mundo político, facilitando así el desarrollo de los principales conceptos del análisis de políticas públicas actual. Esos autores, de escuelas en ocasiones opuestas, marcaron el surgimiento de esta perspectiva, que considera al Estado ya no como un actor único, sino como un sistema político-administrativo complejo y frecuentemente heterogéneo, cuyo funcionamiento es necesario comprender a fin de poder hacer predicciones o recomendaciones. Pero en esta corriente los autores presentan también ópticas diversas: 1) Unos centran su análisis en los procesos de toma de decisiones y en las estrategias de los actores. Este tipo de análisis se aproxima, por una parte, a los trabajos de los sociólogos de las organizaciones públicas (representados en Francia principalmente por Crozier y Friedberg), y por otra parte se aproxima a los trabajos inspirados en el análisis de sistemas aplicado a las decisiones humanas (en la línea de los trabajos de Simon, y en Francia los de Morin o Le Moigne). Esta corriente se interesa por el análisis de los sistemas-actores o sistemas de acciones concretas y encuentra aplicaciones profesionales en el “management público”, promovido fundamentalmente por los trabajos de la OCDE y que ha ido desarrollándose en escuelas de negocios y facultades de economía en Francia, España y otros países. Esta óptica es poco sensible al análisis de políticas públicas específicas llevadas a cabo por las administraciones analizadas. 2) Otros autores se centran en las herramientas e instrumentos de intervención pública. En este marco predominan los enfoques económicos, principalmente las investigaciones en economía política. Aquí se analizan las formas de acción pública en función de su eficacia, ya sea desde un punto de vista macroeconómico en la línea de Pareto, Keynes (1936) y Musgrave (1959), o desde un punto de vista microeconómico, principalmente el enfoque de cliente de los servicios públicos, elemento fundamental de la Nueva Gestión Pública. Los enfoques macroeconómicos se concentran en los efectos que las políticas públicas tienen en la política económica. Al estudiar, por ejemplo, la política de obras públicas, se centran en el efecto que la construcción de carreteras puede tener sobre los índices de desempleo, el apoyo a las regiones periféricas o la forma de utilizar el presupuesto público. 3) Un tercer grupo se interesa en las estructuras, procedimientos y formas institucionales de la Administración Pública. Este enfoque constituye la parte esencial de las ciencias administrativas y del Derecho administrativo. Se centra en la descripción de la forma de funcionamiento de las instituciones administrativas. Estudia las políticas institucionales (Quermonne, 1985 y 1988), que son aquellas cuyo objeto es la producción, la transformación o la crisis de instituciones públicas o privadas. Esta perspectiva no se interesa en las políticas públicas concretas que llevan a cabo las administraciones que analiza, sino en perspectivas más organizativas o institucionales. 4) Hace años que se viene desarrollando una óptica específica de las políticas públicas, que se conoce como enfoque cognitivo, “que intenta entender a las políticas públicas como la expresión de marcos cognitivos y normativos que constituyen sistemas de interpretación de la realidad en el seno de las cuales los actores públicos y privados pueden situar sus acciones” (Muller y Surel, 1998). Este enfoque subraya el papel de las ideas y de las representaciones (frames) en la formación y en la definición de los problemas que acaban siendo objeto de la acción pública y que explican el cambio en las políticas públicas. Su rasgo distintivo es que pone el acento en los principios generales, la argumentación y los valores que definen “una visión del mundo” que acaba reflejándose en la política pública y, o, produciéndola. Esta perspectiva goza de mayor popularidad tras los trabajos de Lakoff aplicados al escenario político estadounidense (Lakoff, 2007). A esta segunda corriente la caracteriza la voluntad de comprender la complejidad de los procesos de decisión pública al descomponerlos en las variables del objeto de análisis (por ejemplo, la racionalidad de los actores, los procesos de toma de decisión en el interior de las organizaciones, etc.). 3ª corriente: la evaluación de los efectos de la acción pública. La tercera corriente intenta explicar los resultados de la acción pública y sus efectos en la sociedad basándose en los objetivos que persigue y, o, en sus efectos indirectos o no previstos. Esta perspectiva se interesa más por la evaluación que en el conocimiento o la explicación. En el ámbito de la evaluación pueden distinguirse dos preocupaciones: 1) Concierne al desarrollo de una metodología y de una “caja de herramientas” para la labor de evaluación. Así, muchos trabajos se centran en la creación de métodos de evaluación aplicables a las actividades del sector público. El fundamento de dichos estudios es el tratamiento estadístico de datos cuantitativos, el análisis multivariable (Maystre et al, 1994: método ELECTRE), la comparación (quasi) experimental, el análisis coste-beneficio, etc. 2) Se centra en el proceso de evaluación y en su ejecución en términos de mejora de la gestión pública y de influencia sobre el proceso de toma de decisiones. Bibliografía 1. Aguilar Villanueva, Luis Fernando (2006), Gobernación y nueva gestión pública, Editorial: Fondo de Cultura Económica, México 2. Alcántara Sáez, Manuel (1994), Gobernabilidad, crisis y cambio, Editorial: México: Fondo de Cultura Económica, México 3. Dahl, Robert A. (1990), La Poliarquía, Editorial: Tecnos Madrid 4. Losada I Marrodan, Carlos (2000), ¿De Burócratas a gerentes? Las ciencias de gestión aplicadas a la administración del Estado, Editorial: Banco Interamericano de Desarrollo 5. Manys, Yves y Jean-Claude THOENIG (1992), Las políticas públicas, Editorial: Ariel Barcelona. 6. Muñoz de Bustillo, Rafael (2000), El Estado del bienestar en el cambio de siglo, Editorial: Alianza Madrid 7. Sartori, Giovanni (2010) La democracia en 30 lecciones, Editorial: Taurus 8. Subirats, Joan (2008), Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Editorial: Ariel. 9. Vallespin, Fernando (2000) El futuro de la política, Editorial: Taurus